Jak liczono subwencję: wyjaśnienia ministerstwa edukacji

Poniżej zaprezentujemy całą naszą korespondencję z Ministerstwem Edukacji Narodowej odnośnie naliczenia subwencji oświatowej na rok 2017. W kilku miejscach, tam gdzie mogliśmy wstawiliśmy krótkie komentarze. 

Nadal jednak nie wiemy co z czego wynika, jakie wzory stosowano, co brano pod uwagę i kiedy. O ile bowiem odpowiedź na dwa pierwsze pytania wydaje się wyczerpująca, choć opisy pokazują bardzo specyficzny sposób naliczania subwencji o tyle ostatnie pytanie, z kluczowymi danymi w tabelce nie tylko podważa wcześniejsze ustalenia, ale kwoty tam podane nie mają żadnego uzasadnienia. Nie wiemy z czego wynikają, jak zostały obliczone...  W związku z tym naszą korespondencję będziemy kontynuować.

Korespondencja kursywą, pytania boldem. 

W odpowiedzi na Pana pytania, uprzejmie informuję:

1.W nawiązaniu do uzasadnienia ustawy budżetowej: „W związku z podwyższeniem wieku szkolnego (od 7 lat) kwota części oświatowej subwencji ogólnej powinna zostać zmniejszona o kwotę ponad 1,4 mld zł, bowiem zakres realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego zadań oświatowych z tego tytułu uległ zmniejszeniu.”  Bardzo proszę o dokładną informację (najlepiej umożliwiającą samodzielne sprawdzenie sposobu wyliczenia) w jaki sposób policzono tę kwotę.

W wyliczeniach skutków finansowych do subwencji oświatowej do projektu budżetu na 2017 r. zostały uwzględnione jako punkt odniesienia dane o liczbie uczniów i liczbie etatów nauczycieli prognozowane na etapie kalkulacji subwencji na rok 2016 w wysokości 513 531 etatów.

Określając wysokość kwoty subwencji oświatowej na 2016 r. brano pod uwagę, że wszystkie dzieci sześcioletnie rozpoczną obowiązek szkolny we wrześniu 2015 r. oraz wrześniu 2016 r.

Oszacowano wtedy, że liczba etatów nauczycieli objętych subwencją oświatową wyniesie od 1 stycznia 2016 – 512 tys. i od 1 września 2016 r. 516 tys. Średniorocznie zaplanowano, że w 2016 r. będzie 513 tys. etatów.

Ostatecznie jednak, już po określeniu wysokości części oświatowej subwencji ogólnej na poziomie 41 496 952 tys. zł, we wrześniu 2015 r. ok. 91 tys. dzieci sześcioletnich nie rozpoczęło edukacji szkolnej, a od września 2016 r. obowiązek szkolny został przywrócony dla dziecka siedmioletniego.

Z danych rzeczywistych z SIO wynika, że we wrześniu 2015 r., kiedy to rozpoczynał naukę w szkołach prawie cały rocznik 6-latków, było zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez JST ok. 493 tys. etatów nauczycieli.

Na tej podstawie i z uwzględnieniem faktu zniesienia obowiązku dla 6-latka wyprognozowano, że średniorocznie w roku 2017 należy spodziewać się ok 491 tys. nauczycieli objętych subwencją. W związku z wprowadzeniem obowiązku dla 6-latka w rzeczywistości nastąpił tylko częściowy wzrost zatrudnienia nauczycieli w stosunku do tego jakiego się spodziewano (a liczba nauczycieli prognozowana na etapie planowania budżetu na rok 2016 została przeszacowana).

Różnica 22 tys. etatów nauczycieli pomiędzy rokiem 2016 i 2017 (513 tys. a 491 tys.) uwzględniona przy planowaniu budżetu państwa przy średnim koszcie rocznym zatrudnienia jednego nauczyciela w wysokości ok. 68 tys. zł daje skutek finansowy ponad 1,4 mld zł.

To jest przybliżony szacunek - w szczegółowych kalkulacjach uwzględniono dodatkowe czynniki, m.in. uwzględniono zmniejszenie się liczby uczniów w związku ze zniesieniem obowiązku szkolnego dla 6-latków jednocześnie uwzględniając fakt, że w szkołach jednooddziałowych powstaną klasy mało liczne, co nie będzie skutkowało wprost proporcjonalnym spadkiem liczby etatów do spadku liczby uczniów w związku ze zniesieniem obowiązku szkolnego dla 6-latków w roku 2017.

UWAGI:

Przypominamy też, że JST utrzymują nauczycieli nie tylko w szkołach prowadzonych przez JST (wszystkie szkoły prowadzone przez inne podmioty otrzymują bowiem dotacje w wysokości mniej więcej odpowiadającej wydatkom na szkoły prowadzone przez JST).

Na to jeszcze za poprzedniej kadencji zwracał poseł Lech Sprawka szacując, że w ten sposób JST tracą ok. 300 mln zł rocznie. 

Ponadto z tak przedstawionego sposobu liczenia subwencji wynika, że samorządom jako ogółowi nie opłaca się ograniczać zatrudnienia i racjonalizować sieci szkół. Z tych wyjaśnień można zrozumieć, że naliczając subwencję MEN liczy nauczycieli i jeżeli jest ich na kolejny rok mniej to subwencję zmniejsza.

Załóżmy, że w jakimś roku wszystkie samorządy zmniejszą liczbę szkół i zatrudnienie nauczycieli, żeby zaoszczędzić. W wyniku tego MEN jednak zmniejszy subwencję proporcjonalnie. W efekcie żaden samorząd nic nie zyska. I w drugą stronę. Jeżeli wszystkie samorządy uzgodnią, że każdy z nich zatrudni proporcjonalną liczbę nauczycieli, to MEN powinno podnieść subwencję w efekcie żaden z samorządów nie powinien na tym stracić!

Na inny, praktyczny efekt takiego liczenia już dawno zwracał Bogdan Stępień. Jeśli jakiś samorząd racjonalizuje sieć szkół to osiąga korzyści tylko i wyłącznie kosztem innych Jednostek Samorządu Terytorialnego. Im więcej inni zatrudniają tym więcej zyska racjonalizator.

Art. 28 ustawy o dochodach JST:

1. Kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych.)

2. W nawiązaniu do uzasadnienia ustawy budżetowej: „Jednocześnie kwota części oświatowej subwencji ogólnej na 2017 r. zawiera skutki podwyżki wynagrodzeń nauczycieli o 1,3% od dnia 1 stycznia 2017 r., a także skutki prognozowanych zmian w liczbie i strukturze awansu zawodowego nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego”. Mając na uwadze, że w odpowiedzi z Ministerstwa Finansów wynika, że dodana ze względu na podwyżki dla nauczycieli kwota to ok. 400 mln zł. Bardzo proszę o dokładną informację w jaki sposób została obliczona ta kwota i dokładną co do złotówki wysokość tej kwoty. Bardzo proszę o podanie kwoty i sposobu wyliczenia „Skutków prognozowanych zmian w liczbie i strukturze awansu zawodowego nauczycieli”.

3) W nawiązaniu do uzasadnienia: „Część oświatowa subwencji ogólnej została natomiast zwiększona – w stosunku do roku 2016 – w związku z planowaną zmianą dotyczącą finansowania dzieci sześcioletnich oraz zmianami organizacyjnymi w oświacie”.

Bardzo proszę o informację o jaką kwotę została zwiększona subwencja z tego tytułu i w jaki sposób została ta kwota oszacowana (lub obliczona).

4) Bardzo proszę o informację czy w kwocie subwencji zostało uwzględnione zwiększenie subwencji ze względu na założoną w projekcie budżetu inflację 1,3 proc. Chodzi o część subwencji, która finansuje wydatki rzeczowe.

W kwocie subwencji oświatowej na 2017 r. zostały uwzględnione nowe zadania oświatowe oraz zmiany zakresu obecnych zadań oświatowych, najważniejsze z nich to:

W ocenie skutków regulacji do projektu ustawy Prawo Oświatowe i ustawy wprowadzającej - Prawo Oświatowe dokonano szczegółowych wyliczeń dotyczących subwencji przypadającej na dzieci 6-letnie, z uwzględnieniem danych uzyskanych z SIO wg. 10 września 2016 r. oraz danych  o dzieciach 6-letnich z ankiet zebranych ze szkół. W wyliczeniach założono, że ostateczna liczba etatów nauczycieli uwzględniona w subwencji na 2017 r. będzie niższa a kwota subwencji przypadająca na dzieci 6-letnie wyniesie ok 1,7 mld zł. Potwierdziły to dane z SIO na 30 września 2016 r., z których wynika, że liczba etatów nauczycieli objętych subwencją oświatową wynosi 486 759.

Poniżej przedstawimy kalkulację subwencji przygotowana w trackie prac nad oceną skutków regulacji do ww. projektów ustaw.

Szczegółową kalkulację subwencji oświatowej przedstawia poniższa tabela:

Zaskakuje kwota 2,2 mld zł, którą chciałoby odejmować od podstawy na rok 2017 MEN. Subwencja bez objęcia subwencją sześciolatków i bez podwyżek dla nauczycieli powinna wynosić więc 39,2 mld zł. Nie znajdujemy jednak śladów podobnej kwoty (2,2 mld zł) w uzasadnieniu. W uzasadnieniu mamy dwie różne kwoty 1,4 mld zł – jak widać wytłumaczoną przez MEN (patrz pytanie 1) i 1,7 mld zł w nowszej wersji projektu budżetu.

Wbrew prośbie nie otrzymaliśmy danych do wyliczeń. Z danych SIO wynika, że we wrześniu 2015 było 317 tys. dzieci 6 letnich i młodszych w szkołach. Załóżmy, że nie będzie ani jednego w roku szkolnym 2016/2017. To oznacza jednak, że liczba uczniów spadnie rok do roku o 4,9 proc. (bez uwzględnienia innych czynników). Z tego powodu MEN chciałby zabrać 2,2 mld zł.

Dla porównania i punktu odniesienia. Jeszcze raz zaprezentujemy dane z ostatnich lat, w których subwencja wzrosła z 28,2 mld zł w 2007 roku do 41,5 mld w 2016 roku, czyli wzrosła o ponad 47 proc. (w tym czasie przynajmniej raz alarmowaliśmy, że subwencja nie spełnia wymogów art. 28 ustawy o dochodach JST – zdaniem Bogdana Stępnia z Instytutu Analiz Regionalnych została ona w 2012 roku zaniżona o 1,4 mld zł, a kilkakrotnie wskazywaliśmy na zbyt niskie kwoty subwencji, co udowadniał poseł Lech Sprawka. Wzrost naszym zdaniem był więc w tych latach znacząco za mały). W tym samym czasie liczba uczniów spadła z 6,5 mln w 2006 rok do 5,1 mln w roku 2016 (o ponad 20 proc.)

Warto przyznać, że w latach 2008-2011 notowaliśmy znaczące podwyżki dla nauczycieli (od 5 do 10 proc.)