W opisywanej sprawie kontrolowana przez sąd I instancji uchwała Zarządu Powiatu w M. przyjęła, jako jeden z wymogów formalnych zgłoszenia na kandydata na stanowisko dyrektora muzeum, konieczność przedłożenie kopii świadectw pracy z dotychczasowych miejsc pracy lub zaświadczenia z obecnego miejsca pracy na okoliczność udokumentowania co najmniej pięcioletniego stażu pracy zawodowej. Istotną zatem kwestią było dokonanie oceny, czy tak wprowadzony wymóg formalny wykluczył możliwość ubiegania się o to stanowisko przez osoby, które doświadczenie zawodowe zdobyły w inny sposób niż pracowniczy stosunek pracy, prowadząc tym samym do niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej potencjalnych kandydatów.
Uzasadnienie uchwały pomaga
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w aktach sprawy brak jest uzasadnienia uchwały Zarządu Powiatu w M. Powyższe uchybia wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasadzie, w świetle której organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej, a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Uzasadnienie uchwały pozwala wykluczyć arbitralność organu, a zarazem umożliwia poznanie motywów, jakie stoją za przyjęciem określonych rozwiązań. W niniejszej sprawie brak uzasadnienia uchwały uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierował się Zarząd Powiatu, formułując wymogi udokumentowania posiadania odpowiedniej praktyki zawodowej przez kandydatów na stanowisko dyrektora muzeum. Sąd I instancji brak ten postanowił sanować, przywołując w uzasadnieniu wyroku przepisy rozporządzeń ministra kultury i dziedzictwa narodowego w sprawie wymagań kwalifikacyjnych uprawniających pracowników tworzących zawodową grupę muzealników do zajmowania stanowisk związanych z działalnością podstawową muzeów oraz trybu ich stwierdzania, wydanych na podstawie art. 32 ust. 4 ustawy o muzeach. Stwierdził zatem, że zastosowane przez organ kryteria uwzględniały cel, jakim jest zapewnienie profesjonalnego wykonywania zadań. Uznał również, że gwarancją spełnienia wymaganych kwalifikacji było oparcie oceny na zdeterminowanych prawnie i sformalizowanych dokumentach w postaci świadectw pracy. Nie sposób jednak pominąć tego, że powoływane przez sąd rozporządzenia w odpowiednich okresach ich obowiązywania nie normowały kwalifikacji wymaganych na stanowisku dyrektora muzeum. Określały jedynie wymagania kwalifikacyjne uprawniające do zajmowania w muzeach stanowisk: muzealników i innych związanych z działalnością muzealną, nie wymieniając nawet w załączniku odpowiednich wymogów dla zajmowania stanowiska dyrektora. Upatrywanie zatem w powyższych uregulowaniach wzorca dla formułowania wymogów formalnych dla kandydatów na dyrektora muzeum, którzy nie muszą wywodzić się z instytucji muzealnych, należy uznać za nieuprawnione.
Należy zauważyć, że w świetle przepisów rozporządzenia ministra kultury z 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (DzU nr 154, poz. 1629) formalne kryteria wyboru kandydatów na stanowisko dyrektora określa właściwy organizator (§ 2). W przepisach tego rozporządzenia brak jest zapisów określających kryteria, jakie powinien spełniać kandydat na dyrektora instytucji kultury, nie ma określonych wymogów co do kwalifikacji czy doświadczenia zawodowego, jak i sposobu dokumentowania powyższego. A zatem przepisy te cedują powyższe uprawnienie na organizatora instytucji kultury, którym w niniejszej sprawie jest zarząd powiatu.
Nie tyko umowa o pracę
Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując oceny przyjętego przez sąd I instancji poglądu o prawidłowości przyjętego w zaskarżonej uchwale stwierdzenia, że jedynym sposobem udokumentowania spełnienia wymogu pięcioletniego stażu pracy zawodowej jest przedłożenie kopii świadectw pracy z dotychczasowych miejsc pracy lub zaświadczenia z obecnego miejsca pracy, zauważył, że umowy o pracę nie są jedyną formą, w jakiej zachodzą stosunki zobowiązaniowe w zakresie świadczenia pracy. W tym zakresie Sąd Najwyższy wielokrotnie wypowiadał się, że praca może być świadczona także na podstawie umów cywilnoprawnych (por. wyrok z 9 grudnia 1999 r., sygn. akt I PKN 432/99, OSNAPiUS 2001/9/310), tj. agencji, o dzieło, zlecenia czy kontraktu menadżerskiego. Dopiero analiza treści takich umów, jak i badanie zgodnego zamiaru stron w odniesieniu do rodzaju zawartej przez nie umowy, może doprowadzić do ustalenia rzeczywistego zamiaru stron co do wyboru podstawy zatrudnienia. Jeżeli więc w treści stosunku prawnego łączącego strony przeważają cechy charakterystyczne dla stosunku pracy określone w art. 22 § 1 kodeksu pracy (wykonywanie za wynagrodzeniem pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę), to – jak przyjęto w orzecznictwie Sądu Najwyższego – mamy do czynienia z zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy (por. wyrok Sądu Najwyższego z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt I PK 182/07, OSNP 2009/5-6/60, OSP 2010/3/25).
Problem pojęcia pracownika znajduje również swój wyraz w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który w orzeczeniu z 3 lipca 1986 r., C 66/85, w sprawie Deborah Lawrie-Blum przeciwko Land Baden-Württemberg (OETS 2002, poz. 77) przyjął, że pojęcie „pracownik” zawarte w art. 48 (39) TWE ma znaczenie wspólnotowe. Należy je definiować, biorąc pod uwagę obiektywne kryteria, które wskazują na istnienie stosunku pracy na podstawie praw i obowiązków zainteresowanej osoby. Zasadniczą cechą stosunku pracy jest wykonywanie określonych czynności o pewnej wartości ekonomicznej, dla i pod kierownictwem innej osoby w zamian za wynagrodzenie. Sfera, w jakiej są one wykonywane, oraz rodzaj stosunku prawnego łączącego pracodawcę i pracownika, są nieistotne z punktu widzenia zastosowania art. 48 (39) TWE.
Wobec tego przyjęcie w niniejszej sprawie przez sąd I instancji, że zapis uchwały o formalnym wymogu przedstawienia świadectw pracy przez kandydatów w postępowaniu konkursowym na dyrektora muzeum nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami, odpowiadając celom przyjętym przez ustawodawcę, jest o tyle nieuzasadnione, że nie uwzględnia okoliczności, że świadczenie pracy może odbywać się również na podstawie umów (nazwanych i nienazwanych) prawa cywilnego. Rzeczą zaś powszechnie znaną jest to, że – zwłaszcza w ostatnich kilkunastu latach – nastąpiło znaczące zwiększenie liczby osób zatrudnionych na podstawie takich umów. Nadmienić również trzeba, że zgodnie z treścią powołanego w podstawach skargi kasacyjnej przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wyrażającego zasadę równości, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Oznacza to nakaz jednakowego traktowania równych i podobnego traktowania podobnych, dopuszczając jedynie uzasadnione zróżnicowania, co wiązać również należy z zasadą sprawiedliwości.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższej zasadzie nie odpowiada przyjęta przez sąd I instancji interpretacja przepisów kodeksu pracy w kontekście reguł ustanowionych w zaskarżonej uchwale w zakresie wymogów formalnych przedstawienia dokumentów potwierdzających staż pracy zawodowej. Przy określaniu kryteriów, jakie musi spełniać kandydat na dyrektora samorządowej jednostki organizacyjnej należy mieć na względzie to, że dokumentowanie stażu zawodowego i związanych z nim kwalifikacji nie może być opierane wyłącznie na świadectwach pracy i zaświadczeniach z aktualnego miejsca pracy.
(Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2429/13)
