Bezpłatny dostęp do porad prawnych na poziomie lokalnym to zapowiedź z expose prezesa Rady Ministrów z 1 października 2014 roku w części odnoszącej się do funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Tworzenie projektu ustawy opierało się na zaangażowaniu samorządu terytorialnego, a także w porozumieniu z organizacjami pozarządowymi. Przyjęcie ustawy jest odpowiedzią na od dłuższego czasu pojawiające się uwagi unijnych instytucji, które wytykały Polsce, że nie oferuje swym najuboższym obywatelom darmowego dostępu do prawnika.
W poprzednich latach były podejmowane próby uchwalenia ustawy w tym przedmiocie. Próby podejmowano w latach 90., ale również później. Bliski finalizacji był rząd Marka Belki, kiedy został przygotowany projekt utworzenia w miastach wojewódzkich biur pomocy prawnej. Pozostał on jednak jedynie na papierze, bo zarzucono mu, że był zbyt kosztowny w realizacji i faworyzujący korporacje prawnicze. Do pomysłu powróciły kolejne rządy, zmieniając nieco ogólne zasady. Najdalej poszły prace nad projektem ustawy, gdy ministrem sprawiedliwości był Krzysztof Kwiatkowski, ale niesprzyjające warunki finansowe przeszkodziły w jego przyjęciu. W maju 2015 roku Kancelaria Prezydenta ujawniła „Zieloną Księgę” o kwestii dostępu do nieodpłatnej pozasądowej pomocy prawnej dla potrzebujących. W jej rekomendacjach podkreślono, że system pomocy prawnej należy budować stopniowo i że powinien on funkcjonować na poziomie powiatów, które zostałyby w tym celu wyposażone w „odpowiednie środki budżetowe”. W Księdze stwierdzono m.in., że mimo kilkukrotnych obietnic Ministerstwo Sprawiedliwości nie przedstawiło oficjalnego projektu w kwestii pomocy prawnej. Dodano, że w styczniu 2013 r. ówczesny minister poinformował, że prace „nie będą przez obecny rząd prowadzone, a opieka prawna dla obywateli zwiększy się w związku z pracami deregulacyjnymi i wzrostem liczby prawników”.
Założenia ustawy
Ustawa nie powstałaby bez współpracy z przedstawicielami samorządu terytorialnego, organizacji pozarządowych i samorządów zawodowych adwokatów i radców prawnych. Celem ustawy jest zapewnienie obywatelom równego dostępu do nieodpłatnej pomocy prawnej na etapie przedsądowym. System pomocy zakłada współpracę rządu, samorządu, samorządów zawodowych i organizacji pozarządowych w zakresie jej świadczenia. Projekt stanowi realizację strategii rozwoju kraju do roku 2020, określonej w uchwale nr 157 Rady Ministrów z 25 września 2012 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Kraju 2020 (MP z 2012 r. poz. 882), w której przewidziano zapewnienie lepszego dostępu do informacji prawnej i usług prawniczych, w tym dostępu do pomocy prawnej dla osób znajdujących się w trudnych sytuacjach życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Ustawa z 5 sierpnia 2015 roku obok uchwalonej w dniu 10 października 2014 r. ustawy o ochronie i pomocy dla pokrzywdzonego i świadka, jest kolejnym etapem budowy spójnego systemu pomocy obywatelom w ramach szeroko rozumianego wymiaru sprawiedliwości.
Na terytorium RP obecnie działają podmioty świadczące poradnictwo prawne. Są to zarówno podmioty o charakterze niepublicznym, jak i publicznym. Brak jest jednak podmiotu, dla którego udzielanie pomocy prawnej było zasadniczym zadaniem statutowym. W większości z tych podmiotów nie jest ono głównym obszarem działalności. Problematyką tą zajmują się obecnie Biura Porad Obywatelskich, Studenckie Poradnie Prawne oraz tylko niektóre organizacje pozarządowe, jak np. Federacje Konsumentów. Natomiast poradnictwo prawne świadczone przez podmioty publiczne koncentruje się w instytucjach pomocy społecznej, biurach poselskich i senatorskich, Państwowej Inspekcji Pracy, sądach, prokuraturach czy też u powiatowych rzeczników konsumentów. Najczęściej jednak poradnictwo prawne i obywatelskie świadczą ośrodki pomocy społecznej i powiatowe centra pomocy rodzinie w ramach realizacji niepieniężnych świadczeń z pomocy społecznej w postaci poradnictwa specjalistycznego. Jeśli chodzi o założenia to określono, że osoby dysponujące zasobami finansowymi są w stanie zapewnić sobie profesjonalną pomoc prawną w postaci adwokata czy radcy prawnego. Brak jest natomiast mechanizmów umożliwiających uzyskanie dostępu do tego rodzaju usług osobom, których stan majątkowy nie pozwala pokryć kosztów porady prawnej na wolnym rynku. Konsekwencją tego jest, że panuje przekonanie o nierównym dostępie do usług prawniczych.
Dostępność profesjonalnej pomocy prawnej dla osób, których stan majątkowy nie pozwala na skorzystanie z pełnomocnika z wyboru w zakresie postępowania sądowego jest należycie zabezpieczona przez przepisy regulujące procedury w poszczególnych rodzajach sądów. W postępowaniu cywilnym przyznanie pomocy prawnej jest regulowane w przepisach art. 117–124 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (DzU z 2014 r. poz. 101, z późn. zm.). Sąd może przyznać pomoc adwokata albo radcy prawnego, jeżeli strona, podając szczegółowe dane o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania, wykaże, że nie może bez uszczerbku utrzymania swojego i rodziny ponieść kosztów wynagrodzenia adwokata lub radcy prawnego. W postępowaniu karnym oskarżony, który nie ma obrońcy z wyboru, może – na podstawie art. 78 § 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (DzU nr 89, poz. 555, z późn. zm.) – żądać, aby mu wyznaczono obrońcę z urzędu, jeżeli w sposób należyty wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów obrony bez uszczerbku dla niezbędnego utrzymania siebie i rodziny. Na zasadzie art. 88 kodeksu postępowania karnego uregulowanie to stosuje się odpowiednio do ustanowienia pełnomocnika dla strony innej niż oskarżony oraz do osoby niebędącej stroną. W postępowaniu sądowo-administracyjnym prawo do uzyskania pomocy profesjonalnego pełnomocnika jest objęte instytucją prawa pomocy, uregulowaną w art. 243–263 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DzU z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.). W polskim porządku prawnym nie obowiązują natomiast kompleksowe regulacje, które umożliwiałyby osobom fizycznym o niskim statusie materialnym uzyskanie dostępu do finansowanej przez państwo nieodpłatnej pomocy prawnej na etapie przedsądowym. Co istotne, dostęp do pomocy prawnej na etapie przedsądowym jest powiązany z zagadnieniem rzeczywistego i efektywnego dostępu do wymiaru sprawiedliwości, który to wymóg ma swoje oparcie w dokumentach unijnych i międzynarodowych – np. art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz Zalecenie nr R (93) Komitetu Rady Ministrów Rady Europy dla państw członkowskich co do efektywnego dostępu do prawa i sprawiedliwości dla najuboższych.
Wprowadzony ustawą system nieodpłatnej pomocy oraz nieodpłatnej informacji prawnej ma zatem doprowadzić do stworzenia mechanizmów umożliwiających dostęp do uzyskania porady prawnej przez osoby fizyczne, które z uwagi na swój status materialny lub sytuację życiową nie mają możliwości uzyskania profesjonalnej pomocy prawnej, a wszystkim osobom fizycznym zagwarantować dostęp do informacji prawnej.
Zakres podmiotowy i przedmiotowy regulacji ustawowej
Przyjęta ustawa systematyzuje regulacje dotyczące pomocy prawnej i edukacji prawnej w siedmiu rozdziałach. Grupują one przepisy wedle tematyki, gdzie przepisy rozdziału pierwszego określają zakres przedmiotowy ustawy. Zgodnie z jej art. 1 „ustawa określa zasady udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, a także zasady działania organów administracji publicznej w zakresie edukacji prawnej”. W przepisach art. 2 zasady działania organów administracji publicznej w zakresie edukacji prawnej społeczeństwa. Ustawodawca stwierdził w ust. 1, że „niniejsza ustawa nie zwalnia organów administracji publicznej od wykonywania określonych w ustawach zadań w zakresie poradnictwa prawnego”. Regulacje ustawy nie naruszają również rozwiązań dotyczących poradnictwa prawnego zawartych w ustawach szczególnych ani nie zwalniają organów administracji publicznej z istniejących, ponieważ jak wynika z art. 2 ust. 2 „niniejsza ustawa nie ogranicza działalności w zakresie nieodpłatnego poradnictwa prawnego”. Takie unormowanie ma charakter informacyjny w tym sensie, że akcentuje istnienie odrębnych przepisów. Trzeba przy tym podkreślić, że w szczególności art. 46 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przewiduje, jako jedną z form pomocy społecznej, poradnictwo specjalistyczne, w tym poradnictwo prawne, jednak jest ono świadczone osobom i rodzinom, które mają trudności lub wykazują potrzebę wsparcia w rozwiązywaniu swoich problemów życiowych. Również zakres tego poradnictwa jest ograniczony przedmiotowo. Stosownie do art. 46 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, poradnictwo prawne realizuje się przez udzielanie informacji o obowiązujących przepisach z zakresu prawa rodzinnego i opiekuńczego, zabezpieczenia społecznego, ochrony praw lokatorów. Poza zakresem tego poradnictwa pozostają więc tak istotne ze społecznego punktu widzenia dziedziny i gałęzie prawa, jak prawo zobowiązań, prawo spadkowe czy prawo administracyjne.
Celem niniejszej ustawy jest zbudowanie systemu charakteryzującego się możliwie największą uniwersalnością, zarówno w zakresie dostępu do niego obywateli, jak i zakresu spraw, w których obywatel będzie mógł uzyskać nieodpłatnie pomoc prawną. System stanowić ma zinstytucjonalizowane narzędzie państwa umożliwiające obywatelom uzyskanie pomocy prawnej na wysokim poziomie merytorycznym, niezależnie od ich sytuacji majątkowej i faktycznej. Jego zadaniem nie jest konkurowanie z obecnie istniejącymi możliwościami uzyskania nieodpłatnej pomocy prawnej, zwłaszcza poprzez struktury pomocy społecznej.
Najszerzej rozwinięte zostały regulacje rozdziału drugiego zatytułowanego „Nieodpłatna pomoc prawna”. W rozdziale tym uregulowano zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 „nieodpłatna pomoc prawna obejmuje:
1) poinformowanie osoby uprawnionej o obowiązującym stanie prawnym, o przysługujących jej uprawnieniach lub o spoczywających na niej obowiązkach lub
2) wskazanie osobie uprawnionej sposobu rozwiązania jej problemu prawnego, lub
3) udzielenie pomocy w sporządzeniu projektu pisma w sprawach, o których mowa w pkt 1 i 2, z wyłączeniem pism procesowych w toczącym się postępowaniu przygotowawczym lub sądowym i pism w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym, lub
4) sporządzenie projektu pisma o zwolnienie od kosztów sądowych lub ustanowienie pełnomocnika z urzędu w postępowaniu sądowym lub ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym”.
Zakres darmowej pomocy prawnej obejmuje więc wszelkie czynności związane z przedsądowym etapem pomocy prawnej, które w konsekwencji w założeniu mogą przyczynić się do zmniejszenia ilości spraw, które będą trafiały do rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym. Stosownie do treści art. 3 ust. 2 „nieodpłatna pomoc prawna nie obejmuje spraw:
1) podatkowych związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej;
2) z zakresu prawa celnego, dewizowego i handlowego;
3) związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, z wyjątkiem przygotowania do rozpoczęcia tej działalności”.
Wyłączenia zawarte w tym przepisie mają z zasady ograniczać nadużywanie darmowej pomocy prawnej przez osoby posiadające środki finansowe na opłacenie profesjonalnego pełnomocnika prawnego. Wymienione gałęzie prawa wiążą się bowiem ze znacznymi obrotami finansowymi, a jeżeli chodzi o wyłączenie poradnictwa w zakresie działalności gospodarczej to wynika to z faktu, że działalność gospodarcza prowadzona w celu zarobkowym sprawia, że osobę ją prowadzącą stać na opłacenie pomocy prawnej we własnym zakresie.
Przepisy ustawy, wskazując zakres przedmiotowy pomocy prawnej, określiły również podmioty uprawnione do uzyskania darmowej pomocy prawnej. Zakresem podmiotowym ustawy objęte zostały, zgodnie z art. 4, osoby fizyczne, które:
1) w okresie 12 miesięcy poprzedzających zwrócenie się o udzielenie nieodpłatnej pomocy prawnej zostało przyznane świadczenie z pomocy społecznej na podstawie ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (DzU z 2015 r. poz. 163, 693 i 1045) i wobec której w tym okresie nie wydano decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia (prawo do nieodpłatnej pomocy osoba ta wykazuje przez przedłożenie oryginału albo odpisu decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej lub zaświadczenia o udzieleniu świadczenia, o którym mowa w art. 106 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej) lub
2) która posiada ważną Kartę Dużej Rodziny, o której mowa w ustawie z 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (DzU poz. 1863) (prawo do nieodpłatnej pomocy osoba ta wykazuje przez przedłożenie ważnej Karty Dużej Rodziny, o której mowa w ustawie z 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny), lub
3) która uzyskała zaświadczenie, o którym mowa w ustawie z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (DzU z 2014 r. poz. 1206 oraz z 2015 r. poz. 693) (prawo do nieodpłatnej pomocy osoba ta wykazuje przez przedłożenie zaświadczenia, o którym mowa w ustawie z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego), lub
4) która posiada ważną legitymację weterana albo legitymację weterana poszkodowanego, o których mowa w ustawie z 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (DzU nr 205, poz. 1203) (prawo do nieodpłatnej pomocy osoba ta wykazuje przez przedłożenie ważnej legitymacji weterana albo legitymacji weterana poszkodowanego, o których mowa w ustawie z 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa), lub
5) która nie ukończyła 26 lat (prawo do nieodpłatnej pomocy osoba ta wykazuje przez przedłożenie dokumentu stwierdzającego tożsamość), lub
6) która ukończyła 65 lat (prawo do nieodpłatnej pomocy osoba ta wykazuje przez przedłożenie dokumentu stwierdzającego tożsamość), lub
7) która w wyniku wystąpienia klęski żywiołowej, katastrofy naturalnej lub awarii technicznej znalazła się w sytuacji zagrożenia lub poniosła straty (prawo do nieodpłatnej pomocy osoba ta wykazuje przez złożenie oświadczenia, że zachodzi co najmniej jedna z okoliczności wymienionych w tym przepisie).
Ponadto osoba uprawniona, o której mowa w pkt. 1, przed uzyskaniem nieodpłatnej pomocy prawnej składa pisemne oświadczenie, że nie wydano wobec niej decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Rozwiązanie to z jednej strony ma możliwie szeroko określić krąg beneficjentów ustawy, z drugiej zaś ma nie prowadzić do konieczności tworzenia nowych organów czy struktur organizacyjnych zajmujących się weryfikacją uprawnień do uzyskania nieodpłatnej pomocy prawnej. Ograniczy to koszty świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej na zasadach określonych w ustawie przez wykorzystanie już istniejących instytucji.
Wprowadzono również łatwiejszą drogę dostępu do nieodpłatnej pomocy prawnej. Będzie to miało miejsce, gdy osoby wymienione w pkt. 1–6 z uwagi na sytuację kryzysową lub zdarzenie losowe, w jakich się znajdą, nie są w stanie przedstawić dokumentów zaświadczających uprawnienie, a nieodpłatna pomoc jest im niezwłocznie potrzebna. Wtedy niezbędne jest ich oświadczenie, że są uprawnione do otrzymania pomocy, a w swoim oświadczeniu zobowiązane są zawrzeć klauzulę „jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia”, która zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Wzory zaświadczeń stanowią załączniki do ustawy. Administratorem danych osobowych zawartych w oświadczeniach jest starosta, który przechowuje je w sposób uniemożliwiający dostęp do nich osób trzecich. Ma on obowiązek ich przechowywania przez trzy lata od dnia ich sporządzenia. Należyte zabezpieczenie danych wiąże się z faktem, że w bazie znajdować się będą numery PESEL osób uprawnionych. Konieczność załączenia dokumentacji zaświadczającej o uprawnieniu do uzyskania nieodpłatnej pomocy prawnej, a także treść oświadczeń będą wiązać się z uzyskaniem przez organ administracji numeru PESEL. Jest to niezbędne, ponieważ w postępowaniach sądowych jest on niejednokrotnie wymagany. O ile w wielu sytuacjach pomoc prawna sprowadzać się będzie jedynie do udzielenia informacji o możliwych rozwiązaniach, o tyle w skomplikowanych przypadkach może wiązać się też ze sporządzeniem stosownych pism, włącznie z pismem o zwolnienie z kosztów sądowych lub ustanowienie pełnomocnika z urzędu. Zależne to będzie od sytuacji życiowej, w jakiej znajduje się osoba uprawniona do otrzymania nieodpłatnej pomocy prawnej.
Podmioty uprawnione do jej udzielania
W celu zachowania należytego poziomu nieodpłatnej pomocy prawnej konieczne było również określenie katalogu podmiotów, które będą uprawnione do udzielania tej pomocy. Zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 1 „nieodpłatnej pomocy prawnej udziela osobiście adwokat lub radca prawny, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach z ich upoważnienia aplikant adwokacki lub aplikant radcowski”. Zapewnienie fachowości jest niezwykle ważne, a to z uwagi na fakt, że w niektórych sprawach może być konieczne sporządzenie pisma, które musi odpowiadać przepisom postępowania. W przypadku gdy rozwiązanie problemu prawnego osoby uprawnionej będzie możliwe jedynie w drodze rozstrzygnięcia sądowego lub sądowo-administracyjnego, adwokat lub radca prawny będzie mógł pomóc w sporządzeniu projektu pisma wszczynającego tego rodzaju postępowanie. W takiej sytuacji, w zależności od oceny okoliczności konkretnego przypadku, adwokat lub radca prawny mógłby również sporządzić uprawnionemu projekt pisma o zwolnienie od kosztów sądowych lub o ustanowienie pełnomocnika. Ponadto „adwokat lub radca prawny może z ważnych powodów odmówić udzielenia nieodpłatnej pomocy prawnej, informując osobę uprawnioną o innych punktach nieodpłatnej pomocy prawnej na obszarze powiatu”. Będzie się tak działo zwłaszcza wtedy, gdy adwokat lub radca prawny mający udzielać nieodpłatnej porady prawnej pozostaje w konflikcie interesów z uwagi np. na reprezentowanie drugiej strony postępowania, w związku z którym ma być udzielona pomoc prawna. Jednocześnie wskazanie innego punktu świadczącego nieodpłatną pomoc prawną ma zapewnić, że żadna osoba uprawniona do otrzymania tej pomocy pozbawiona jej nie będzie.
Rozdział drugi poza określeniem podmiotów uprawnionych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej określa również zasady jej udzielania. Stwierdzono mianowicie, że adwokat lub radca prawny udziela nieodpłatnej pomocy prawnej po zawarciu stosownej umowy z powiatem. Zgodnie z art. 6 ust. 2 „umowa zawiera w szczególności:
1) wskazanie miejsca i czasu udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej;
2) określenie wynagrodzenia za udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej;
3) określenie sposobu korzystania z lokalu, w którym będzie usytuowany punkt nieodpłatnej pomocy prawnej;
4) wskazanie niezbędnych urządzeń technicznych, w tym zapewniających dostęp do bazy aktów prawnych umożliwiający udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej;
5) zasady zapewniania dostępu do bazy aktów prawnych umożliwiającego udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej;
6) zasady zapewniania przez adwokata lub radcę prawnego zastępstwa w przypadku, gdy nie będzie on w stanie osobiście udzielać nieodpłatnej pomocy prawnej;
7) zasady jej rozwiązania”.
Elementy przedmiotowo istotne zawartej pomiędzy adwokatem lub radcą prawnym umowy z powiatem określone zostały poprzez użycie zwrotu „w szczególności”, co oznacza, że nie stanowią one wyczerpującego katalogu. Przewidziany został zatem minimalny katalog postanowień, które umowa taka musi zawierać. W związku z zawartą umową adwokat lub radca prawny jest zgodnie z art. 7 ust. 1 zobowiązany dokumentować w karcie nieodpłatnej pomocy prawnej każdy przypadek udzielenia nieodpłatnej pomocy prawnej przez podanie informacji dotyczących czasu jej trwania i formy oraz dziedziny prawa, której dotyczyła ta pomoc. Jest to niezbędne przede wszystkim z uwagi na konieczność określenia skali nieodpłatnych porad prawnych przez nich udzielanych. Kartę pomocy prawnej, która dokumentuje przypadek udzielenia nieodpłatnej pomocy, ale również oświadczenia wymagane przepisami ustawy opisane w art. 4 „adwokat lub radca prawny przekazuje staroście do dziesiątego dnia następnego miesiąca kalendarzowego w sposób uniemożliwiający powiązanie karty nieodpłatnej pomocy prawnej z oświadczeniem osoby uprawnionej”. Celem tego przepisu jest umożliwienie prawidłowości udzielenia nieodpłatnej pomocy prawnej, a także określenie, czy została ona udzielona osobie uprawnionej. Co więcej, dokumentacja ta odbierana będzie przez osoby świadczące nieodpłatną pomoc prawną i będzie przekazywana starostom, w sposób uniemożliwiający powiązanie karty nieodpłatnej pomocy prawnej z oświadczeniem osoby uprawnionej, tak aby zapewnić zgodność z przepisami o ochronie danych osobowych.
Prawidłowe i zgodne z celem funkcjonowanie pomocy prawnej wymagało również określenia zasad jej udzielania. Określenie katalogu osób uprawnionych do korzystania z nieodpłatnej pomocy prawnej, a także podmiotów uprawnionych do jej udzielania, stanowi tylko jeden z elementów udzielania profesjonalnej nieodpłatnej pomocy prawnej. Drugim niezbędnym elementem są zasady jej świadczenia oraz sposób wykonania przez powiat zadania związanego z udzielaniem takiej pomocy. Dostęp do nieodpłatnej pomocy prawnej zobowiązane są zapewnić jednostki samorządu terytorialnego, a mianowicie jednostki szczebla powiatowego. Zadanie to jest bowiem, zgodnie z art. 8 ust. 1, zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej, realizowanym przez powiat bądź to w porozumieniu z gminami, bądź też samodzielnie. Forma świadczenia tej pomocy przez powiat pozostaje w jego dyspozycji i to od decyzji osób zarządzających powiatem zależało będzie, jak w tym konkretnym przypadku pomoc ta będzie udzielana. W założeniu jednak ustawodawca przewidział szeroką współpracę powiatów z gminami, które jak wiadomo są najbliżej mieszkańców i wykonują większość zadań publicznych na ich rzecz.
Ponadto ustawa określa, wedle jakiego mechanizmu tworzone będą ośrodki zajmujące się świadczeniem nieodpłatnej pomocy prawnej. Zdefiniowane one zostały jako punkty nieodpłatnej pomocy prawnej. Sposób określania ilości takich ośrodków w konkretnym powiecie skorelowany został z liczbą mieszkańców danego powiatu. Zgodnie z art. 8 ust. 2 „na każdy powiat przypada liczba punktów nieodpłatnej pomocy prawnej odpowiadająca mnożnikowi, o którym mowa w art. 20 ust. 4. Punkt nieodpłatnej pomocy prawnej może być usytuowany w jednym albo większej liczbie gminnych lub powiatowych lokali, w ramach posiadanych zasobów”. Z kolei stosownie do art. 20 ust. 4 „mnożnik oblicza się w ten sposób, że liczbę mieszkańców powiatu, przyjętą według stanu na 31 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy o dwa lata, ustaloną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, dzieli się przez 25 000, z tym że nie może on być mniejszy niż 2 i większy niż 35. Mnożnik wyrażony liczbą niecałkowitą zaokrągla się do liczby całkowitej w górę, jeżeli pierwsza cyfra po przecinku jest równa lub wyższa niż 5, albo w dół – jeżeli pierwsza cyfra po przecinku jest niższa niż 5”. W ramach tych punktów nieodpłatna pomoc prawna świadczona będzie w przeciętnym wymiarze 5 dni w tygodniu przez co najmniej 4 godziny dziennie.
Porozumienie z gminami
Zadanie zlecone powiatowi może być, o czym wspomniałem wcześniej, realizowane w ramach porozumienia z gminami. Treść porozumienia powinna określać w szczególności:
1) gminne lub powiatowe lokale, w których będą usytuowane punkty nieodpłatnej pomocy prawnej;
2) harmonogram wskazujący dni i godziny, w których będzie udzielana nieodpłatna pomoc prawna;
3) zasady współpracy w zakresie zapewnienia warunków lokalowych adwokatom i radcom prawnym udzielającym nieodpłatnej pomocy prawnej.
Przedstawione rozwiązanie nie tworzy przy tym nowej konstrukcji prawnej. Wykorzystuje instytucję „porozumienia”, przewidzianą już w ustawach ustrojowych samorządu terytorialnego przy wykonywaniu zadań przez jednostki samorządu terytorialnego. Rozwiązanie to ma zapewnić elastyczność systemu oraz umiejscowienie siatki punktów nieodpłatnej pomocy prawnej jak najbliżej osób uprawnionych, z poszanowaniem samorządności poszczególnych jednostek. W sytuacji, gdy zadanie związane ze świadczeniem nieodpłatnej pomocy prawnej powiat zamierza realizować samodzielnie, w gestii starosty leży określenie w szczególności takich kwestii, jak:
1) powiatowe lokale, w których będą usytuowane punkty nieodpłatnej pomocy prawnej;
2) harmonogram wskazujący dni i godziny, w których będzie udzielana nieodpłatna pomoc prawna.
Informacje wymienione w powyższych katalogach w punktach 1 i 2 starosta jest zobowiązany udostępnić w Biuletynie Informacji Publicznej. Ma to zapewnić łatwość dostępu do nieodpłatnej pomocy prawnej większej grupie osób, co ma być zapewnione przez szerszą dostępność informacji.
Porozumienie z gminami stanowi fakultatywny element świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej. Jeżeli bowiem powiat samodzielnie zdecyduje się zaoferować nieodpłatną pomoc prawną to uskutecznianie tej formy współdziałania nie będzie miało miejsca. Ustawa jednak w przepisach art. 10, niezależnie od tego, czy powiat realizuje zadanie samodzielnie, czy przy udziale gmin, nakazuje zawrzeć porozumienie pomiędzy powiatem a organami samorządów zawodowych adwokatów i radców prawnych. Zgodnie z art. 10 ust. 1 „powiat corocznie zawiera z okręgową radą adwokacką i radą okręgowej izby radców prawnych właściwymi dla siedziby władz powiatu porozumienia w sprawie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej na obszarze tego powiatu, określające w szczególności:
1) liczbę adwokatów i radców prawnych, którzy będą udzielać nieodpłatnej pomocy prawnej na obszarze powiatu, z uwzględnieniem potrzeby zapewnienia równomiernego udziału adwokatów i radców prawnych w wykonywaniu tego zadania;
2) zobowiązanie okręgowej rady adwokackiej lub rady okręgowej izby radców prawnych do imiennego wskazywania odpowiednio adwokatów lub radców prawnych oraz ich zastępców, którymi są adwokaci lub radcowie prawni, wyznaczonych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w ramach harmonogramu, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2;
3) zasady wynagradzania adwokatów i radców prawnych udzielających nieodpłatnej pomocy prawnej;
4) zasady wykorzystania urządzeń technicznych w punkcie nieodpłatnej pomocy prawnej”.
Jeżeli natomiast wymienione wyżej porozumienie nie zostanie zawarte do 30 listopada poprzedzającego rok, w którym pomoc ma być świadczona, starosta przekazuje dziekanom informacje wymienione w art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2 albo ust. 2. Na tej podstawie wskazują oni adwokatów lub radców prawnych wyznaczonych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej. Ponadto, o każdym zawieranym porozumieniu organy powiatu mają obowiązek poinformować właściwego miejscowo wojewodę. Zapewnia to należytą kontrolę realizacji zadania zleconego powiatowi związanego ze świadczeniem nieodpłatnej pomocy prawnej. Zabezpieczenie wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej przez jednostki samorządu terytorialnego stanowią regulacje umożliwiające prowadzenie kontroli w tym zakresie. Wskazać należy zwłaszcza na art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (DzU nr 31, poz. 206, z późn. zm.) czy art. 2 pkt 2 ustawy z 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (DzU nr 185 poz. 1092). Zgodnie natomiast z przepisami art. 76 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (DzU z 2013 r. poz. 595, z późn. zm.) nadzór nad działalnością samorządu sprawuje prezes Rady Ministrów oraz wojewoda, a w zakresie spraw finansowych regionalna izba obrachunkowa. Stosownie zaś do art. 3 ust. 2 ustawy z 26 maja 1982 r. – Prawo adwokaturze i art. 5 ust. 3 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, minister sprawiedliwości sprawuje nadzór nad działalnością tych samorządów w zakresie i formach określonych ustawami. Warto tu również zauważyć, że powyższe kwestie w toku konsultacji zostały zaakceptowane przez samorząd adwokatów oraz samorząd radców prawnych. Wprowadzenie konstrukcji, której istotą jest wskazywanie adwokatów lub radców prawnych mających świadczyć nieodpłatną pomoc prawną przez właściwe organy samorządów zawodowych, odwołuje się do pozytywnych doświadczeń bazujących na istniejącym systemie wyznaczania pełnomocników z urzędu w postępowaniu cywilnym. Wykorzystanie analogicznego mechanizmu przyniesie wiele korzyści, z których przede wszystkim należy wymienić profesjonalizm – porady prawne będą udzielane przez podmioty zawodowo się tym trudniące oraz posiadające praktyczne doświadczenie w interpretowaniu i stosowaniu prawa. Należy podkreślić, że zarówno adwokaci, jak i radcowie prawni podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej za nienależyte wykonywanie zawodu – a zatem także za nienależyte udzielanie pomocy prawnej. Wobec obu grup pragmatyki zawodowe przewidują obowiązkowe posiadanie ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej.
Organizacje pozarządowe
Nieodpłatna pomoc prawna wymagała zaangażowania również innych podmiotów, niż samorząd terytorialny i samorządy zawodowe. Realizacja zadania kompleksowo przy stworzeniu spójnego systemu powodowała, że ustawodawca podjął decyzję, że w ramach ustawy uprawnionymi do świadczenia pomocy prawnej będą również organizacje pozarządowe. Zasady świadczenia pomocy prawnej przez te podmioty zostały opisane w art. 11. W myśl przepisu art. 11 ust. 1 „powiat powierza prowadzenie połowy punktów nieodpłatnej pomocy prawnej organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, zwanej dalej «organizacją pozarządową». Jeżeli na powiat przypada nie więcej niż trzy punkty nieodpłatnej pomocy prawnej, organizacji pozarządowej powierza się prowadzenie jednego punktu nieodpłatnej pomocy prawnej. W pozostałych przypadkach, jeżeli iloraz liczby punktów nieodpłatnej pomocy prawnej i liczby dwa stanowi liczbę niecałkowitą, zaokrągla się ją w górę do liczby całkowitej”.
Organizacje takie wyłaniane są w corocznym konkursie ofert, o którym jest mowa w ustawie z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (DzU z 2014 r. poz. 1118, z późn. zm.). W przypadku, gdy prowadzenie punktu nieodpłatnej pomocy prawnej zostanie powierzone organizacji pozarządowej rozszerzeniu uległ katalog osób uprawnionych do jej udzielania. Stosownie do art. 11 ust. 3 „nieodpłatnej pomocy prawnej w punktach nieodpłatnej pomocy prawnej powierzonych do prowadzenia organizacji pozarządowej może udzielać także:
1) doradca podatkowy – w zakresie prawa podatkowego, z wyłączeniem spraw podatkowych związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej;
2) osoba, która:
a) ukończyła wyższe studia prawnicze i uzyskała tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej,
b) posiada co najmniej trzyletnie doświadczenie w wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej,
c) korzysta z pełni praw publicznych oraz ma pełną zdolność do czynności prawnych,
d) nie była karana za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe”.
Jeżeli chodzi o doradców podatkowych, to porady przez nich udzielane ustawodawca ograniczył do spraw podatkowych, z wyłączeniem spraw podatków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, co jest zgodne z założeniami ustawy. W odniesieniu do osób wymienionych w punkcie drugim przedmiotem regulacji tych przepisów są przesłanki zwolnienia od obowiązku odbycia aplikacji zawodowej i złożenia egzaminu zawodowego przy ubieganiu się o wpis na listę adwokatów lub radców prawnych. Ustawa jest zatem należycie skorelowana z przepisami ustaw dotyczących samorządów zawodowych. Jednak w przypadku osób wymienionych w punkcie drugim osoba uprawniona do otrzymania pomocy składa pisemne oświadczenie, iż jest świadoma uzyskania tej pomocy od osoby niebędącej adwokatem oraz radcą prawnym. Wzór oświadczenia stanowi załącznik nr 4 do ustawy. Postępowanie w zakresie tych oświadczeń jest analogiczne, jak przy wszystkich oświadczeniach składanych w oparciu o przepisy ustawy wskazane w art. 4 ust. 4–6 i art. 7 ust. 2.
Krąg organizacji pozarządowych, które mogą organizować punkty nieodpłatnej pomocy prawnej został zgodnie z ustawą zawężony przez wskazanie kryteriów, które muszą spełniać organizacje ubiegające się o korzystne rozstrzygnięcie konkursu na ich rzecz. Wyłonione podmioty muszą bowiem dawać należytą rękojmię, że nieodpłatna pomoc prawna będzie świadczona na odpowiednim poziomie. Dlatego też, w myśl art. 11 ust. 6 „o powierzenie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej może ubiegać się organizacja pozarządowa w zakresie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1b ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, która spełnia łącznie następujące warunki:
1) posiada co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się z udzielaniem porad prawnych lub informacji prawnych;
2) przedstawi zawarte umowy lub promesy ich zawarcia z adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub osobą, o której mowa w ust. 3 pkt 2;
3) daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności przez złożenie pisemnego zobowiązania:
a) zapewnienia poufności w związku z udzielaniem nieodpłatnej pomocy prawnej i jej dokumentowaniem,
b) zapewnienia profesjonalnego i rzetelnego udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów”.
Przepis ten został dodany mocą art. 24 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej z uwagi na fakt, że w obowiązującym stanie prawnym organizacje pozarządowe nie mogły wykonywać zadań w tej sferze. Ustawodawca zatem, jeżeli chciał zaangażować te organizacje w wykonywanie przepisów ustawy z 8 sierpnia 2015 roku, musiał dokonać stosownych zmian. Zgodnie z kolei z art. 4 ust. 1 pkt 1b ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie organizacja pozarządowa ubiegająca się w konkursie o możliwość świadczenia pomocy prawnej musi wykonywać zadania publiczne w sferze zadań związanych z udzielaniem nieodpłatnej pomocy prawnej oraz zwiększania świadomości prawnej społeczeństwa. Eliminuje to przypadkowość stających do konkursu. Po zakończeniu konkursu i wyłonieniu organizacji mającej świadczyć nieodpłatną pomoc prawną powiat podpisuje z nią umowę, która zawiera:
– wskazanie miejsca i czasu udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej,
– określenie sposobu korzystania z lokalu, w którym będzie usytuowany punkt nieodpłatnej pomocy prawnej,
– wskazanie niezbędnych urządzeń technicznych, w tym zapewniających dostęp do bazy aktów prawnych umożliwiający udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej,
– zasady zapewniania dostępu do bazy aktów prawnych umożliwiającego udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej,
– zasady zapewniania przez adwokata lub radcę prawnego zastępstwa w przypadku, gdy nie będzie on w stanie osobiście udzielać nieodpłatnej pomocy prawnej.
W oczywisty sposób zadanie kontroli realizacji pomocy prawnej przez organizację pozarządową wykonuje starosta w oparciu o przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Prawodawca zastrzegł również uprawnienie na rzecz starosty niezawierania lub rozwiązania już zawarte umowy za dwutygodniowym wypowiedzeniem, jeśli organizacja ta nie spełni warunków określonych w art. 11 ust. 6. Ponadto w trakcie realizacji umowy organizacja pozarządowa zobowiązana jest świadczyć ją na zasadach analogicznych jako adwokaci i radcowie prawni.
Poza oczywistym, opisanym wyżej, ograniczeniem organizacji pozarządowych uprawnionych do ubiegania się w konkursie o możliwość świadczenia pomocy prawnej ustawodawca wyłączył również z podmiotów uprawnionych organizacje pozarządowe, które w okresie dwóch lat poprzedzających przystąpienie do otwartego konkursu ofert nie rozliczyły się z dotacji przyznanej na wykonanie zadania publicznego lub wykorzystały dotację niezgodnie z celem jej przyznania, jak również organizacje pozarządowe, z którymi starosta rozwiązał umowę. Termin dwóch lat biegnie odpowiednio od dnia obowiązku rozliczenia się z dotacji i zwrotu nienależnych środków wraz z odsetkami albo też rozwiązania umowy. Jeśli natomiast do 30 listopada roku poprzedzającego rok, którego dotyczyłoby powierzenie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej nie zostanie wyłoniona organizacja pozarządowa do jego prowadzenia lub też starosta nie zawrze umowy z organizacją pozarządową albo rozwiąże umowę za wypowiedzeniem, na staroście spoczywa obowiązek wskazania gminnych lub powiatowych lokali, w których będą usytuowane punkty nieodpłatnej pomocy prawnej oraz harmonogram wskazujący dni i godziny, w których będzie ona udzielana. Gminne ośrodki zobowiązany jest wskazać w sytuacji, gdy zadanie świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej jest realizowane w porozumieniu z gminami. W przeciwnym razie wskazuje jedynie powiatowe punkty nieodpłatnej pomocy prawnej.
Ustawa nakłada również na starostę obowiązek przekazywania informacji o charakterze statystycznym. Zgodnie z art. 12 „starosta przekazuje Ministrowi Sprawiedliwości oraz właściwemu wojewodzie, nie później niż do końca pierwszego kwartału roku następnego, zbiorczą informację o wykonaniu zadania polegającego na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej na obszarze powiatu”. Ustawodawca upoważnił również ministra sprawiedliwości, aby w drodze rozporządzenia określił:
1) sposób udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, w tym wymogi dotyczące lokalu, w którym będzie usytuowany punkt nieodpłatnej pomocy prawnej,
2) wzór karty nieodpłatnej pomocy prawnej,
3) zakres informacji, o której mowa w art. 12.
Rozporządzenie to ma uwzględniać konieczność zapewnienia łatwego dostępu osób uprawnionych, w tym osób niepełnosprawnych, do punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, zachowania poufności przy udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej oraz konieczność zapewnienia kompletności informacji o wykonaniu zadania.
Pojęcie edukacji prawnej na gruncie ustawy
Pierwszorzędnym celem ustawy, a także założeń do niej, było zapewnienie nieodpłatnej pomocy prawnej osobom, które nie posiadają zasobów finansowych pozwalających na opłacenie poradnictwa prawnego wedle stawek rynkowych. Stąd też regulacja nieodpłatnej pomocy prawnej jest rozbudowana i reguluje w sposób całościowy zarówno dostęp do niej, jak i zasady jej świadczenia. Kompleksowa pomoc prawna o charakterze przedsądowym nie rozwiązuje jednak niezwykle istotnego problemu, jakim jest świadomość prawna społeczeństwa. Ustawa przewiduje zatem również podjęcie działań polegających na kształtowaniu świadomości prawnej obywateli.
Element edukacyjny ma stworzyć warunki do podnoszenia kultury prawnej społeczeństwa, która obok stanowienia i stosowania prawa jest ważnym czynnikiem kształtującym ład społeczny. Zakłada się, że osoba o wysokiej świadomości i kulturze prawnej nie tylko będzie dochodziła ochrony swoich praw, lecz również nie będzie naruszała praw i wolności innych. Konsekwencją tego będzie zmniejszenie liczby sporów, a także większa skłonność do ich rozwiązywania w drodze polubownej. Przepisy zamieszczone w art. 14 i 15 wskazują, czym jest edukacja prawna oraz opisują zasady, na podstawie których ma ona być świadczona. Zgodnie z art. 14 „organy administracji publicznej, realizując pozostające w ich właściwości zadania z zakresu edukacji prawnej, podejmują działania edukacyjne zmierzające do zwiększenia świadomości prawnej społeczeństwa, dotyczące w szczególności upowszechniania wiedzy o:
1) możliwościach dostępu do nieodpłatnej pomocy prawnej;
2) prawach i obowiązkach obywatelskich;
3) działalności krajowych i międzynarodowych organów ochrony prawnej;
4) mediacji oraz sposobach pozasądowego rozwiązywania sporów;
5) możliwościach udziału obywateli w konsultacjach publicznych oraz w procesie stanowienia prawa”.
W założeniu ustawy jest zatem nie tylko doraźne załatwianie problemów związanych z nieodpłatnym poradnictwem prawnym, ale również podnoszenie poziomu wiedzy prawnej społeczeństwa, co obliczone jest na umiejętność radzenia sobie z zawiłością prawa, poznanie praw i obowiązków podmiotów prawa, organów zajmujących się ochroną prawną, a także sposobach rozwiązywania sporów oraz możliwościami związanymi z uczestnictwem w procesie stanowienia prawa.
Organizowanie edukacji prawnej wskazano jako obowiązek organów administracji publicznej. Takie określenie podmiotów zobowiązanych do organizowania edukacji prawnej obciąża tym obowiązkiem nie tylko samorząd terytorialny, ale również administrację rządową. Oczywiście organy te realizują to zadanie w ramach swojej właściwości. Jednak zgodnie z art. 15 organy administracji publicznej mogą zadanie to wykonywać zarówno same, jak i przy pomocy organizacji pozarządowych. Wydaje się, że najbardziej efektywną formą osiągnięcia tego rodzaju celu będzie prowadzenie różnego rodzaju kampanii, akcji społecznych i podobnych działań. Dużym doświadczeniem na tym polu dysponują organizacje pożytku publicznego, które niejako z definicji powołane są do prowadzenia działalności społecznie użytecznej. Stosownie do art. 15 ust. 1 „zadania z zakresu edukacji prawnej mogą być realizowane również przez podmioty wymienione w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a także uczelnie prowadzące studia wyższe na kierunku prawo oraz samorządy zawodowe adwokatów, radców prawnych, notariuszy, komorników sądowych oraz doradców podatkowych”. Jak wynika z powyższego organizowanie edukacji prawnej może angażować znacznie szerszą gamę podmiotów trzeciego sektora, niż ma to miejsce w odniesieniu do świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej. Wyłonienie podmiotów prowadzących edukację prawną odbywa się w trybie art. 13–19a ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a zatem w trybie otwartego konkursu ofert.
Ocena wykonywania zadań
Przyjęte w ustawie rozwiązania stanowią absolutną nowość w ramach polskiego prawodawstwa. Dlatego też niezbędne było wprowadzenie pewnych mechanizmów kontrolnych, które umożliwią dokonanie oceny funkcjonowania nieodpłatnej pomocy prawnej i edukacji prawnej. Szczególnie zwraca uwagę, że ustawa nie zawiera żadnych kryteriów, wedle których ocena ta miałaby być dokonywana. Można zatem zasadnie postawić zarzut, że będzie ona w pewnym zakresie rozmijała się z rzeczywistością. Logicznie rzecz biorąc ocena ma charakter subiektywny, a jej częściowa obiektywizacja może nastąpić poprzez wprowadzenie kryteriów czy mierników, zgodnie z którymi ma ona zostać dokonana. Przez pominięcie tego aspektu rzetelność oceny staje pod znakiem zapytania. Stosownie do brzmienia art. 16 „Minister Sprawiedliwości dokonuje oceny wykonywania zadań z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej za dany rok w terminie do dnia 30 czerwca roku następnego”, a „o wynikach dokonanej oceny Minister Sprawiedliwości informuje Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego”. Wydaje się to zasadne z uwagi na posiadane przez komisję instrumenty oddziaływania na organy władzy ustawodawczej w celu odpowiedniej nowelizacji przepisów, które w praktyce nie funkcjonują zgodnie z założeniem.
W przepisach ustawy minister sprawiedliwości w ramach swoich kompetencji związanych z oceną wykonywania zadań z niej wynikających otrzymał również możliwość powołania Rady Nieodpłatnej Pomocy Prawnej oraz Edukacji Prawnej, której funkcję ustawa określa jako opiniodawczo-doradczą. Członkowie Rady są powoływani i odwoływani przez ministra sprawiedliwości, który jednocześnie wskazuje jej przewodniczącego. Kompetencje Rady zawarte zostały w przepisie art. 17 ust. 3, zgodnie z którym do „zakresu działania Rady należy:
1) analiza wykonywania zadań z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej;
2) zgłaszanie propozycji w zakresie usprawnienia organizacji udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej;
3) opiniowanie projektów aktów prawnych w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej;
4) wyrażanie opinii w innych sprawach z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej”.
Przepisy określiły również ilość członków Rady oraz wskazały podmioty delegujące członków wchodzących w jej skład. W jej skład wchodzą:
1. dwaj przedstawiciele wybrani spośród kandydatów wskazanych przez stronę samorządową Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego;
2. dwaj przedstawiciele wybrani spośród kandydatów wskazanych przez organizacje pozarządowe działające na rzecz dostępu obywateli do nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej;
3. po jednym przedstawicielu wskazanym przez Naczelną Radę Adwokacką i Krajową Radę Radców Prawnych;
4. po jednym przedstawicielu ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, ministra właściwego do spraw administracji publicznej i ministra właściwego do spraw finansów publicznych;
5. czterej przedstawiciele ministra sprawiedliwości.
Za udział w pracach Rady jej członkom nie przysługuje wynagrodzenie. Istnieje jednak możliwość, aby członkom zamieszkałym poza miejscem obrad Rady przyznać, na ich wniosek, zwrot kosztów podróży i zakwaterowania. Odbywa się to na zasadach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 775 § 2 ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (DzU z 2014 r. poz. 1502 i 1662 oraz z 2015 r. poz. 1066). Obecnie reguluje to rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 29 stycznia 2013 roku w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (DzU z 2013 r., poz. 167). Obsługę organizacyjno-techniczną Rady powierzono Ministerstwu Sprawiedliwości. Z kolei tryb jej pracy określa regulamin, przyjęty w drodze uchwały zatwierdzanej przez ministra sprawiedliwości.
Finansowanie nieodpłatnej pomocy prawnej
Świadczenie nieodpłatnej pomocy prawnej jest zadaniem wymagającym znacznych nakładów finansowych. Niezbędnym elementem było zatem określenie, kto i w jakim zakresie jest zobowiązany ponieść koszty związane z realizacją tego zadania. Wobec faktu, że zadanie to jest zadaniem zleconym powiatowi z zakresu administracji rządowej, jego finansowanie odbywa się analogicznie jak innych zadań zleconych, a zatem z budżetu państwa. Środki na ten cel pochodzą z części będącej w dyspozycji wojewodów, a ich przekazanie powiatom odbywa się przez udzielenie dotacji celowej. Zgodnie z art. 19 ust. 2 „wysokość dotacji, o której mowa w ust. 1, jest ustalana corocznie przez Ministra Sprawiedliwości w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budżetu w trybie i terminach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 138 ust. 6 ustawy 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (DzU z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.) dotyczących prac nad projektem ustawy budżetowej”.
Prawodawca określił również sposób przeznaczenia dotacji. I tak, dotacja udzielona na finansowanie zadania polegającego na świadczeniu nieodpłatnej pomocy prawnej jest przeznaczana w 97 proc. na wynagrodzenia z tytułu umów adwokatów i radców prawnych z powiatem, w którym udzielają nieodpłatnej pomocy prawnej. Pozostałe 3 proc. dotacji pokrywa koszty obsługi organizacyjno-technicznej zadania. Algorytm obliczenia dotacji zawarty został w art. 20 ust. 2–4. Wymaga to wyliczenia iloczynu kwoty bazowej i mnożnika ustalanego w oparciu o art. 20 ust. 4. Kwota bazowa na rok 2016 została określona w wysokości 5150 złotych. Wynik tego działania podlega mnożeniu przez dwanaście, a otrzymana wartość stanowić będzie o kwocie dotacji.
Podsumowanie
Stosownie do art. 25 „zorganizowanie nieodpłatnej pomocy prawnej należy do zakresu działania Ministra Sprawiedliwości oraz do innych organów administracji publicznej zgodnie z ich właściwością”. W przepisach dostosowujących postanowiono, że porozumienia powiatów z gminami mają być zawarte do 15 października 2015 roku, a porozumienia powiatu z organami samorządu adwokackiego oraz samorządu radców prawnych do 31 października 2015 roku. Organy samorządów zawodowych są zobowiązane wskazać adwokatów i radców prawnych do 15 listopada 2015 roku, a wyłonienie organizacji pozarządowych, które mają prowadzić punkty nieodpłatnej pomocy prawnej ma nastąpić do 15 grudnia 2015 roku. Bezpośrednie umowy powiatów z adwokatami i radcami prawnymi muszą być zawarte do 31 grudnia 2015 roku. Wydaje się zatem, że ustawa precyzyjnie określiła sposób zorganizowania nieodpłatnej pomocy prawnej wraz z podaniem harmonogramu podejmowanych działań organizacyjnych. Ponadto przewidziano, że w latach 2016–2025 maksymalny limit wydatków budżetu państwa będący skutkiem finansowym wejścia w życie niniejszej ustawy wynieść ma 1 047 706 318 zł. Jednocześnie dokonano podziału limitu wydatków z podziałem na lata.
Wejście w życie ustawy art. 29 określił na 1 stycznia 2016 roku, z wyjątkiem art. 6, art. 8–11, art. 17, art. 18 i art. 20–28, które wchodzą w życie z dniem 31 sierpnia 2015 roku. Oznacza to, że już od 1 stycznia 2016 roku w całej Polsce zostanie otwartych ponad 1500 punktów, gdzie obywatele otrzymają bezpłatną i profesjonalną pomoc prawną, z których 50 proc. ma być prowadzona przez organizacje pozarządowe (NGO). Założeniem nieodpłatnej pomocy prawej jest wyrównanie szans w dostępie do profesjonalnych porad prawnych. Aby projektowana sieć pomocy prawnej była w stanie efektywnie zrealizować cel, w jakim została utworzona, przyjęto, że musi być oparta na co najmniej dwóch punktach pomocy prawnej w każdym powiecie (zadecydowało kryterium dostępności i bliskości obywatela oraz obawa wystąpienia ewentualnego konfliktu interesów w przypadku funkcjonowania tylko jednego punktu w małym powiecie).
Przyjęty akt prawny budzi wielkie nadzieje na wyrównanie dostępu do pomocy prawnej. Ponadto ma na celu szczytny cel związany z kształtowaniem świadomości i kultury prawnej społeczeństwa. Ustawa, jak się wydaje, wyrównuje prawo obywateli do rzetelnej informacji o ich sytuacji prawnej. Zapewnia jednocześnie pełniejsze urzeczywistnienie prawa do sądu zawartego w Konstytucji Rzeczpospolitej. Ocena ustawy jest dziś nieuprawniona z uwagi na niemożliwość weryfikacji stanu projektowanego z jego funkcjonowaniem w rzeczywistości. Realne efekty będą dostrzegalne dopiero wraz z początkiem 2017 roku i wtedy właśnie będzie można dokonać rzetelnej weryfikacji funkcjonowania regulacji ustawowych i pokusić się o ocenę ustawy przyjętej 5 sierpnia 2015 roku.
