Jak wykazała kontrola obowiązujące przepisy, regulujące prowadzenie cmentarzy nie spełniają dobrze swojej funkcji. Ważne obszary pozostają poza zakresem regulacji prawnych: brakuje np. definicji pojęcia „usługi cmentarne” oraz katalogu opłat związanych z realizacją tych usług cmentarnych. W konsekwencji często dochodzi do łamania prawa, a bliscy zmarłych są zaskakiwani wysokimi opłatami cmentarnymi i niejednolitością działań samorządów.
Nieuregulowane pozostają także zasady zarządzania starymi cmentarzami, takimi, na których od wielu lat nie odbywają się pochówki.
Ponadto obowiązujące przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie przewidują możliwości lokalizacji cmentarza komunalnego poza granicami gminy, której społeczności ma on służyć. Obecnie, zwłaszcza w dużych miastach, które nie posiadają odpowiednich terenów pod budowę nowych nekropolii, to problem niemożliwy do rozwiązania.
NIK wskazuje przede wszystkim, że w 1/3 skontrolowanych samorządów spółki gminne (i inne jednostki organizacyjne) świadczyły komercyjne usługi pogrzebowe. W ocenie NIK działalność gospodarcza w obszarze usług pogrzebowych była prowadzona wbrew przepisom, bowiem wykraczała poza ustalony dla gmin zakres zadań o charakterze użyteczności publicznej. Stanowi ona naruszenie ograniczeń wynikających z ustawy o gospodarce komunalnej i rodzi ryzyko praktyk monopolistycznych.
Nadzór i opłaty
Nadzór wójtów, burmistrzów i prezydentów miast nad zarządzającymi cmentarzami komunalnymi był nierzetelny. W większości przypadków ograniczał się do sprawdzania porządku i czystości na cmentarzach. Nie obejmował natomiast wprost spraw związanych z zarządzaniem i utrzymaniem cmentarzy: nie sprawdzano spraw związanych z finansowaniem cmentarzy (np. wysokość opłat cmentarnych, ich pobieranie i rozliczanie, potrzeby inwestycyjne), akceptowano równoległe prowadzenie działalności komercyjnej, nie analizowano opłacalności przyjętej formy zarządzania cmentarzem, ani wywiązywania się z obowiązku prowadzenia dokumentacji cmentarnej.
Wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast rezygnowali z uprawnień do nadzoru nad cmentarzami. W konsekwencji w ponad 37 proc. gmin wysokość opłat za miejsce pochówku, a także zasady korzystania z cmentarzy ustalały - wbrew prawu - zarządzające cmentarzami podmioty zewnętrzne. Podmioty te kierowały się przede wszystkim rachunkiem ekonomicznym, w celu osiągnięcia jak najwyższych zysków. W ocenie NIK takie rozwiązanie jest sprzeczne z zasadą powszechnej dostępności usług komunalnych, ponieważ kluczowym wyznacznikiem dostępności takich usług jest ich cena. Ustalenia kontroli wskazują na duże zróżnicowanie zasad ustalania cen pomiędzy poszczególnymi gminami, w zależności od podmiotu, który przeprowadzał kalkulację.
Organizacja
Cmentarze stale zapełniają się, na niektórych brakuje już miejsc. W ostatniej dekadzie niewiele samorządów zdecydowało się jednak na budowę nowych lub rozszerzenie granic dotychczasowych cmentarzy komunalnych. Przeszkodą w planowaniu potrzebnych inwestycji jest brak odpowiednich terenów spełniających warunki określone w przepisach. Prezydenci dwóch miast (Białystok i Legnica) zarządzali nowo wybudowanymi cmentarzami komunalnymi, które ze względu na brak miejskich terenów spełniających określone warunki, wybudowano poza ich granicami administracyjnymi. Tymczasem obowiązujące przepisy zakazują takich rozwiązań, stanowiąc jednoznacznie, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do władz miast, na terenie których cmentarz jest położony.
Poważne trudności organizacyjne i finansowe występują w gminach, gdzie zlokalizowane są stare, zaniedbane cmentarze. Na przykład, w wiejskiej gminie Szydłowo (woj. wielkopolskie) znajduje się 21 cmentarzy komunalnych, w tym 13 starych, objętych ochroną konserwatora zabytków, na których już od kilkudziesięciu lat pochówki się nie odbywają. Uporządkowanie oraz doprowadzenie stanu tych cmentarzy do wymogów określonych w przepisach, czy też podjęcie działań w sprawie ich zamknięcia niejednokrotnie przekracza możliwości organizacyjne i finansowe gmin.
Wnioski i uwagi NIK
Dostrzegając pilną potrzebę zmiany przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, NIK zwróciła się do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o podjęcie następujących działań:
- wprowadzenie przepisu umożliwiającego lokalizację cmentarza komunalnego poza granicami gminy, której społeczności ma on służyć, z jednoczesnym wprowadzeniem przepisu określającego sposób podziału kompetencji w zakresie stanowienia prawa miejscowego oraz zarządzania nekropolią, w tym uprawnienia organów gminy, na terenie której cmentarz się znajduje oraz uprawnienia organów gminy, której cmentarz ma służyć;
- określenie katalogu opłat związanych z realizacją usług cmentarnych, zdefiniowanie pojęcia „usługi cmentarne” i odróżnienie ich od pojęcia komercyjnych „usług pogrzebowych”;
- wprowadzenie systemowych rozwiązań zapewniających skuteczną ochronę i utrzymanie starych cmentarzy, na których od wielu lat nie odbywają się pochówki oraz wprowadzenia uproszczonej procedury zamykania starych zaniedbanych cmentarzy, które nie posiadają szczególnych walorów historycznych.
