Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przepis ten zawiera normę nakazującą, pracodawcy uzyskanie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Tym samym ustawodawca powierzył radzie funkcję kontrolną, uprawniającą w tym zakresie do ingerencji w indywidualny stosunek pracy łączący pracodawcę z pracownikiem, W ten sposób przyznał pracownikom-radnym specyficzną ochronę, która ma dwojaki charakter: względny i bezwzględny. Zaznaczyć jednak trzeba, że celem tej ochrony jest zapewnienie radnemu swobody w wykonywaniu mandatu, a nie tworzenie szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy (por. uchwała SN 7 sędziów z 24 listopada 1992 r., sygn. I PZP 55/92, OSNC 1993 r., nr 7-8 poz. 116).
Ważne uzasadnienie
Treść normatywna przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady gminy z wyjątkiem sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Z powołanego przepisu wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy rada zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach, o motywach, jakimi kierowała się rada, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada gminy udzieliła względnie odmówiła udzielenia takiej zgody. Nie można, więc podjąć uchwały w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę.
Mandat a praca
Trzeba wyraźnie oddzielić sferę interesów- radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiatu, województwa samorządowego) od sfery interesów pracowniczych radnego-pracownika. Dlatego bezwzględna odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy może mieć miejsce tylko w jednym przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Innymi słowy — przyjmuje, że ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu - i wówczas ustawodawca nakazuje radzie odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Przy zamiarze rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter relatywny.
Skoro celem regulacji art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, to rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie, nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do "rozstania" się z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (por, A. Szewc. Komentarz do art. 25 ustawy o samorządzie gminnym, [w:] Lex). W wyroku z 7 października 2008 r., sygn. akt: III SA/Lu 247/08 (Lex nr 511513), WSA w Lublinie stwierdził, że pełnienie funkcji radnego przez pracownika nie może ograniczać uprawnienia pracodawcy w swobodzie doboru pracowników mających realizować określone zadania, a przesłanką do odmowy zgody na zwolnienie pracownika może być jedynie związek z wykonywanym mandatem radnego (por. S. Gajewski, Glosa do wyroku WSA z d 7 października 2008 r.. Iii SA/Lu 247/08, LEX/e). Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Tak, więc w każdym przypadku nie wyrażenia zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę.
Konkretny przypadek
Radny Gminy Tymbark - D. S. zatrudniony był na stanowisku dyrektora Szpitala Powiatowego w L., na podstawie powołania. Powołanie, zgodnie z art. 70 § 1 Kodeksu pracy oznacza, że pracownik zatrudniony na tej podstawie może być w każdym czasie -niezwłocznie lub w określonym terminie - odwołany ze stanowiska przez organ, który go powroła} bez podawania przyczyn tego odwołania. Bezspornym jest, że stosunek pracy radnego nawiązany na podstawie powołania również podlega ochronie na podstawie art, 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Nie mniej jednak rada przy ocenie wniosku pracodawcy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, nie może abstrahować i pomijać tej szczególnej okoliczności, że organ uprawniony do odwołania pracownika, posiada kompetencje do ustalenia we własnym zakresie kryteriów jego odwołania z funkcji, gdyż jest to istotą powołania, na co zwrócił uwagę Sąd Rejonowy w Nowym Sączu, Wydział IV Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w uzasadnieniu wyroku z 31 lipca 2012 r,. sygn. akt; IV P 53/12, oddalającym powództwo D. S. przeciwko Szpitalowi Powiatowemu w L. o przywrócenie do pracy. D. S. godząc się na zatrudnienie z powołania na stanowisko dyrektora powinien zakładać, liczyć się z tym. że jego odwołanie pozostawione jest swobodnej decyzji organu powołującego, w tym przypadku Zarządu Powiatu L. (por. wyrok SN z 2 lipca 2009, sygn. akt 1 PK 25/09, Lex nr 523554).
Uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie może być podjęta w sposób abstrahujący od motywów podanych przez pracodawcę, jak również winna ona być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku prac (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 193/13, Lex nr 1369028). W tym kontekście zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że rada gminy ma prawo zająć stanowisko, oceniając wniosek pracodawcy z punktu widzenia poszanowania standardów i kryteriów obowiązujących w prawie pracy, a także z poglądem, że motywy odmowy wyrażenia zgody muszą być zgodne z zasadami porządku prawnego i mieć oparcie w stanie taktycznym oraz, że odmowa wyrażenia zgody musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny demokratycznego państwa prawnego.
Przy procedowaniu nad wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, "ocena postawy radnego powinna być rzetelna i wolna od stronniczości oraz osobistych sympatii pozostałych radnych. Dlatego uchwała rady, bez względu na swoją treść (odmowa zgody lub zezwalająca na rozwiązanie stosunku pracy) powinna być uzasadniona -w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów, przemawiających za określonym rozstrzygnięciem. Uchwała rady musi być ponadto wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i nie może być wydana bez odniesienia się do norm powszechnie obowiązujących w krajowym porządku prawnym. Uchwała odmawiająca zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie może stanowić nadużycia prawa, czyli nie może naruszać art. 8 kodeksu pracy” (por. A. Szewc, Komentarz do art. 25 ustawy o samorządzie gminnym, [w:] Lex).
Powody stanowiące podstawę wniosku o wyrażenie zgody na zwolnienie z pracy radnego, do których ustosunkowała się zarówno Rada Gminy jak i Sąd pierwszej instancji, ocenione zostały na podstawie kryteriów trudno weryfikowalnych. Jako przykład można wskazać okoliczność, że radny dyrektor w okresie ponad dwa lata wcześniej cieszył się poparciem i zaufaniem Starosty. Fakt ten, jak można wywnioskować z uzasadnienia uchwały, miałby wskazywać, że skoro ktoś raz uzyskał zaufanie i poparcie, to nie może go utracić i nawet, gdy pojawią się niekwestionowane zarzuty, co do wykonywania obowiązków pracowniczych, to jego zwolnienie z. pracy jest niemożliwe. Również jako przykład wskazanego w uzasadnieniu uchwały motywu jej podjęcia, który jest nieweryfikowalny, są rozważania na temat składu Rady Społecznej Szpitala, czy wyników kontroli w innym niż Szpital Powiatowy, Urzędzie.
Nie sposób zgodzić się poglądem prezentowanym przez Radę Gminy Tymbark i zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji, że fakt nie skorzystania przez Zarząd Powiatu z możliwości, jakie daje przepis art. 121 ust. 5 ustawy z 15 kwietnia o działalności leczniczej (tekst jedn. DzU 2013. poz. 271 ze zm.), a polegających na możliwości wstrzymania działań kierownika jednostki, zobowiązaniu go do zmiany działań w przypadku stwierdzenia ich niezgodności z prawem oznacza, że uprawnione jest twierdzenie, źe stwierdzone uchybienia były nieistotne, a podjęcie uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, byłoby w takiej sytuacji sprzeczne z brzmieniem art. 121 ust, 5 ustawy o działalności leczniczej. Zgodnie z art. 121 ust. 2 ustawy podmiot tworzący sprawuje nadzór nad zgodnością działań podmiotu leczniczego. W ramach tego nadzoru może żądać informacji, wyjaśnień oraz dokumentów od organu podmiotu leczniczego, jak również dokonuje kontroli i oceny działalności tego podmiotu (ust. 3). W szczególności ocenia jakość i dostępność udzielonych świadczeń zdrowotnych, prawidłowość gospodarowania mieniem, środkami publicznymi oraz gospodarkę finansową.
Wywiedziony na gruncie przepisu art. 25 ust, 5 wniosek, że ogranicza (limituje) on, w ramach nadzoru, możliwość osób wykonujących uprawnienia pracodawcy do działań zmierzających do rozwiązania stosunku pracy, w tym odwołania dyrektora szpitala powiatowego, nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten. jakkolwiek zawierający przesłanki komplementarne w stosunku do przepisów Kodeksu pracy w zakresie rozwiązania stosunku pracy, w tym dotyczące możliwości rozwiązania stosunku pracy z powołania, ani nie poprzedza regulacji kodeksowych, ani nie wyłącza możliwości stosowania przepisów prawa pracy dających prawo pracodawcy do ustalania, we własnym zakresie, kryteriów odwołania pracownika. Zwrócić trzeba przy tym uwagę, że ustawodawca daje podmiotowi tworzącemu, w ramach działalności nadzorczej, fakultatywność w zakresie rozwiązania z kierownikiem placówki leczniczej stosunku pracy, w przypadku niedokonania zmiany lub cofnięcia działań niezgodnym z prawem, w wyznaczonym terminie.
Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że wykazanie kilkudziesięciu niekwestionowanych przez stronę skarżącą nieprawidłowości, do których większości Rada Gminy Tymbark nie ustosunkowała się w uzasadnieniu uchwały, nie stanowią racjonalnych i obiektywnych przesłanek usprawiedliwiających prawo pracodawcy do odwołania pracownika.
(Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. kt IIOSK 3] 33/13)
