Zgodnie z zapisami art. 5 ustawy o systemie oświaty szkoły i placówki mogą być szkołami i placówkami publicznymi albo niepublicznymi, zakładanymi i prowadzonymi przez jednostki samorządu terytorialnego, inne osoby prawne lub przez osoby fizyczne. Do zadań organu prowadzącego szkołę należy, w pierwszej kolejności, zabezpieczenie finansowe szkoły w chwili jej założenia – poprzez zapewnienie wyposażenia zgodnego ze standardami, a następnie zapewnienie bieżącej płynności finansowej szkoły, w tym środków finansowych niezbędnych do realizacji zadań inwestycyjnych, jak też finansowania bieżącej działalności szkoły lub placówki.
Czyny naruszające dyscyplinę finansów publicznych
Zgodnie z treścią art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, przedszkola, szkoły i placówki publiczne zakładane i prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi.
Gospodarka finansowa prowadzona przez szkoły i placówki charakteryzuje się tym, że jednostka budżetowa pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu organu prowadzącego, a uzyskane dochody odprowadza do tego budżetu. Natomiast dyrektor szkoły lub placówki dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie.
Czyny naruszające dyscyplinę finansów publicznych zdefiniowano w przepisach artykułów 5–18c ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (DzU 2013 poz. 168 ze zm.).
Stanowią one zamknięty katalog czynów podlegających sankcjom. W konsekwencji oznacza to, że tylko z ich popełnieniem wiąże się odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Nie każde zatem uchybienie przepisom regulującym gospodarkę finansową szkoły czy placówki skutkować będzie odpowiedzialnością dyrektora bądź pracownika, a tylko i wyłącznie takie, które odpowiada definicji zawartej we wspomnianej ustawie.
Zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie ma charakteru odpowiedzialności karnej, co wynika z zakresu podmiotowego i przedmiotowego, a także funkcji, jaką spełnia. Związana ona jest z wykonywaniem obowiązków w zakresie gospodarowania mieniem i środkami publicznymi, powierzonym w ramach stosunku pracy i wywołującej skutki w ramach tego stosunku, lub gospodarowania środkami publicznymi, przekazanymi jednostkom spoza sektora finansów publicznych.
Zasadą jest, że „odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, która popełniła czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych określony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia (art. 19 ust. 1 ustawy)”.
W praktyce oznacza to, że nikt nie może być pociągnięty do odpowiedzialności za czyn, który w chwili jego popełnienia nie był określony przez ustawę obowiązującą w dacie jego popełnienia jako czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych.
„Nieświadomość tego, że działanie lub zaniechanie stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nie wyłącza odpowiedzialności, chyba że nieświadomość była usprawiedliwiona” (art. 23 ust. 1 ustawy).
A zatem podniesienie przez sprawcę tego rodzaju argumentu, iż nie był świadomy tego, że jego działanie lub zaniechanie narusza dyscyplinę finansów publicznych, nie jest przesłanką skutkującą wyłączeniem odpowiedzialności za popełnione naruszenie. Przesłanką uchylającą taką odpowiedzialność może być, na zasadzie wyjątku od reguły, usprawiedliwiona nieświadomość bezprawności czynu.
Stanowisko takie znajduje bogate uzasadnienie w orzecznictwie:
– nieznajomość prawa przez osobę dysponującą środkami publicznymi powinna dyskwalifikować tę osobę jako dysponenta środków publicznych (orzeczenie GKO z 17 kwietnia 2003 r., DF/GKO/Odw.-158/205/2002, LEX nr 80086) i nie może stanowić usprawiedliwienia popełnienia czynu (orzeczenie GKO z 11 marca 2004 r., DF/GKO/Odw.-118/153/2003, LEX nr 141884);
– nieskuteczne są próby bagatelizowania odpowiedzialności i usprawiedliwiania się niedostatecznym wykształceniem w zakresie przepisów prawa finansowego. Każdy kierownik jednostki powinien posiadać nie tylko wiedzę o merytorycznych działaniach jednostki, ale także w jednakowym stopniu powinien wykazać się wiedzą organizacyjną (orzeczenie GKO z 19 marca 2007 r., DF/GKO 4900-92/112/06/3214, Biuletyn orzecznictwa w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych 2007, nr 2, poz. 17);
– zarówno głównej księgowej, jak i sprawującemu nadzór dyrektorowi szkoły muszą być znane podstawowe obowiązki dotyczące rachunkowości. (...) Osoby, które odpowiadają za określoną sferę działalności publicznej mają obowiązek znać odpowiednie regulacje prawne i ich przestrzegać (wyrok NSA z 10 października 2002 r., sygn. akt: III SA 3515/00).
Należy także zauważyć, że dostosowanie się do błędnej opinii pracownika nie zwalnia dyrektora szkoły od odpowiedzialności. Kierownik odpowiada za całokształt gospodarki jednostki, w tym za działania podwładnych, a ich zaniedbania mogą stanowić podstawę ich odpowiedzialności z innych tytułów niż odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (zob. orzeczenie GKO z 6 kwietnia 2006 r., DF/GKO-4900-7/10/06/110, Biuletyn orzecznictwa w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych 2006, nr 4, poz. 4).
Cytowana ustawa określa również, że nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych działanie lub zaniechanie (…), którego przedmiotem są środki finansowe w wysokości nieprzekraczającej jednorazowo, a w przypadku więcej niż jednego działania lub zaniechania – łącznie w roku budżetowym, kwoty minimalnej (art. 26 ust. 1 ustawy). Kwota minimalna to kwota przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim.
Zasadą jest również, że w niektórych przypadkach (okolicznościach) wobec sprawcy czynu określonego przez ustawę jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie dochodzi się odpowiedzialności. Przypadki te wymienione zostały w art. 27–29 ustawy.
I tak :
– nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w przypadku działania lub zaniechania podjętego wyłącznie w celu ograniczenia skutków zdarzenia losowego (art. 27 ust. 1);
– nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, którego stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znikomy (art. 28 ust. 1);
– osoba, która naruszyła dyscyplinę finansów publicznych wskutek wykonania polecenia przełożonego albo kierownika jednostki, albo dysponenta środków publicznych, organu nadzorującego lub organu założycielskiego, nie ponosi odpowiedzialności, jeżeli przed wykonaniem polecenia zgłosiła pisemnie zastrzeżenie i, pomimo tego zastrzeżenia, otrzymała pisemne potwierdzenie wykonania polecenia albo polecenie nie zostało odwołane albo zmienione. W tym przypadku odpowiedzialność ponosi osoba, która podpisała się pod pisemnym poleceniem wykonania polecenia, a przy braku takiego dokumentu – osoba, która wydała polecenie (art. 29 ust. 1);
– osoba, która naruszyła dyscyplinę finansów publicznych wskutek wykonania uchwały organu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1, nie ponosi odpowiedzialności, jeżeli przed wykonaniem uchwały zgłosiła pisemnie zastrzeżenie i pomimo tego zastrzeżenia otrzymała pisemne potwierdzenie wykonania uchwały lub uchwała nie została uchylona albo zmieniona; w tym przypadku odpowiedzialność ponosi każdy z członków organu, który podpisał się pod pisemnym potwierdzeniem wykonania uchwały, a w razie braku takiego dokumentu – każdy z członków organu, który nie zgłosił sprzeciwu do uchwały, która nie została uchylona albo zmieniona (art. 29 ust. 2).
Kary za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Zamknięty katalog kar, które mogą być wymierzone przez organ orzekający w postępowaniu o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zawarty jest w art. 31 ustawy. Karami za naruszenie dyscypliny finansów publicznych są:
– upomnienie;
– nagana;
– kara pieniężna wymierzana w wysokości od 0,25 do trzykrotności miesięcznego wynagrodzenia osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (obliczonego jak wynagrodzenie za czas urlopu wypoczynkowego należnego w roku, w którym doszło do tego naruszenia);
– zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi wymierzana na okres od 1 roku do 5 lat.
Kara upomnienia jest najłagodniejszą z kar stosowaną wobec osoby, która winna jest naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Karę upomnienia można wymierzyć w szczególności w przypadku, gdy stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych nie jest znaczny.
Bez wątpienia najpoważniejsze konsekwencje ma ukaranie karą zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi. Ukarany w taki sposób dyrektor nie będzie mógł ponownie ubiegać się o funkcję kierowniczą. Stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły i placówki może bowiem zajmować nauczyciel mianowany lub dyplomowany, który nie był karany zakazem pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi, o którym mowa w art. 31 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Ponadto fakt, że dyrektor dopuścił się przewinienia związanego z dyscypliną finansów może rzutować na ocenę jego pracy.
Organ orzekający w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymierza karę według swojego uznania, w granicach określonych w ustawie (art. 33 ust. 1 cytowanej ustawy), a zatem ma swobodę w orzeczeniu kary. Swoboda ta nie jest jednak niczym nieskrępowana, albowiem przepis ten (art. 33 ust. 1a) określa jednocześnie dla organu orzekającego obowiązek wzięcia pod uwagę relacji wysokości skutku finansowego do:
1) wysokości kwoty wydatków albo kosztów określonej w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych lub
2) wysokości kwoty środków publicznych przekazanych do wykorzystania lub dysponowania w roku budżetowym podmiotowi niezaliczanemu do sektora finansów publicznych.
W art. 36 ustawodawca przewidział, w postaci fakultatywnej (organ orzekający może, lecz nie musi), możliwość wymierzenia kary łagodniejszego rodzaju, a nawet możliwość odstąpienia od wymierzenia kary.
W przepisie tym zostały określone przesłanki złagodzenia kary lub odstąpienia od jej wymierzenia. Jako okoliczności łagodzące można uwzględnić w szczególności:
1) działanie lub zaniechanie ze szczególnych pobudek lub w szczególnych warunkach, zasługujących na uwzględnienie, w tym w celu zapobieżenia szkodzie w mieniu publicznym;
2) wyróżnianie się przed popełnieniem naruszenia dyscypliny finansów publicznych wzorowym spełnianiem obowiązków zawodowych;
3) przyczynienie się do usunięcia szkodliwych następstw naruszenia dyscypliny finansów publicznych lub podjęcie o to starań (art. 36 ust. 2 cytowanej ustawy).
W przypadku, gdy sprawca (…) dopuścił się kilku czynów stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a sprawa o te czyny jest objęta jednym postępowaniem, wymierza się jedną karę za wszystkie czyny (art. 37 ustawy).
W orzecznictwie sądów panuje powszechny pogląd, że (…) zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły – uchybienia w zakresie rachunkowości nie mogą stanowić „przypadku szczególnie uzasadnionego” w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (zob. wyrok NSA z 23 września 2005 r., sygn. akt: I OSK 91/05).
Również zdaniem sądu (…) uchybienia w zakresie wydatkowania środków z funduszu świadczeń socjalnych nie są tego rodzaju naruszeniami prawa, które uzasadniają natychmiastowe pozbawienie stanowiska dyrektora w trybie wymienionego przepisu. Negatywna ocena dyrektora w zakresie gospodarki finansowej (uchybienia natury finansowo-księgowej, uchybienia w zakresie rachunkowości), a do tego zakresu należy niewątpliwie zaliczyć administrowanie (wydatkowanie) środkami pochodzącymi z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia (por. wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., sygn. OSK 2018/10, LEX nr 818630 oraz wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt: III /Lu609/11).
Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest także odstąpienie przez dyrektora szkoły od domagania się kary umownej, będącej standardowym elementem każdej umowy.
Cytowana ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 jednoznacznie zobowiązuje dyrektora do dochodzenia wszelkich zobowiązań i należności wobec szkoły. Dyrektor zatem absolutnie nie może odstąpić od domagania się kary umownej ani jej umorzyć, nawet jeśli byłaby to kwota symboliczna.
Ubezpieczenie NNW uczniów szkół
Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (DzU 2015 poz. 2156 ze zm.) szkoły publiczne są jednostkami budżetowymi. Oznacza to, że co do zasady całość wydatków szkoły jest pokrywana bezpośrednio z budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zaś całość pobranych przez szkołę dochodów uznawana jest za dochód tych budżetów.
Dyrektor szkoły będącej jednostką budżetową zobowiązany jest zaś do dysponowania środkami publicznymi zgodnie z planem finansowym szkoły i nie ma on prawa przekraczać wydatków ujętych w planie finansowym. Dodać ponadto należy, że jedną z podstawowych zasad dokonywania wydatków przez jednostki budżetowe jest ponadto dokonywanie tych wydatków w sposób celowy i oszczędny.
Konsekwencją naruszenia powyższych zasad przez dyrektora szkoły będącej jednostką budżetową, a w szczególności przekroczenia limitu planowanych wydatków może być odpowiedzialność na podstawie przepisów ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (DzU 2013 poz. 168 ze zm.).
Niekaralność nie łagodzi kary
Dyrektor zespołu szkół został obwiniony o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ponieważ – jak uznał rzecznik dyscypliny – w postępowaniu o wykonanie prac remontowo-budowlanych w opisie przedmiotu zamówienia wskazał znaki towarowe, co naruszało art. 7 ust. 1 i art. 29 ust. 2 prawa zamówień publicznych. W tym samym postępowaniu obwiniony dopuścił do udziału tylko oferentów, którzy prowadzili już działalność budowlaną przez minimum trzy lata. Regionalna Komisja Orzekająca uznała dyrektora za winnego zarzucanych czynów, odstąpiła jednak od wymierzenia kary. Na to rozstrzygnięcie odwołanie złożył rzecznik dyscypliny finansów publicznych. Główna Komisja Orzekająca po rozpoznaniu odwołania zamieniła odstąpienie od wymierzenia kary na karę upomnienia, czego domagał się rzecznik (Orzeczenie GKO, sygn. akt DF/GKO-4900-1/1/RN -1/07/145), stwierdzając, że dotychczasowa niekaralność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie może stanowić przesłanki do zastosowania nadzwyczajnego odstąpienia od ukarania.
*specjalista prawa oświatowego
