Z dniem 1 stycznia 2016 r. na mocy ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (DzU poz. 1045), dalej: „ustawa nowelizująca”, wprowadzono możliwość zapewnienia przez gminę wspólnej obsługi jednostkom organizacyjnym gminy zaliczanym do sektora finansów publicznych, gminnym instytucjom kultury lub innym zaliczanym do sektora finansów publicznych gminnym osobom prawnym utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych (z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego), zwanych dalej: „jednostkami obsługiwanymi”, która może odbywać się w szczególności w zakresie:
1) administracyjnym,
2) finansowym,
3) organizacyjnym.
Jednocześnie wskazać należy, że zapewnienie wspólnej obsługi ww. jednostkom obsługiwanym może odbywać się wyłącznie w zakresie zadań o charakterze wspierającym, pomocniczym w stosunku do działalności podstawowej tychże podmiotów. Tym samym usługi przekazywane do realizacji na rzecz samorządowego centrum usług wspólnych (dalej również: „CUW”) nie mogą wpływać na zakres podstawowej działalności jednostek obsługiwanych. Innymi słowy, niedopuszczalne jest przekazanie w ten sposób na rzecz CUW realizacji zadań o charakterze podstawowym.
Wymieniona możliwość zapewnienia wspólnej obsługi wybranym przez siebie samorządowym jednostkom organizacyjnym zaliczanym do sektora finansów publicznych jest coraz częściej wykorzystywana przez jednostki samorządu terytorialnego, a zwłaszcza te szczebla gminnego. Niestety, w wielu przypadkach JST popełniają szereg błędów, czego efektem jest wzrost liczby rozstrzygnięć nadzorczych wydawanych przez wojewodów w odniesieniu do uchwał w sprawie wspólnej obsługi.
Zakres obowiązków powierzonych CUW
Stosownie do art. 10b ust. 2 pkt 3 u.s.g., zakres obowiązków powierzonych jednostce obsługującej (CUW) w ramach wspólnej obsługi jest jednym z trzech obligatoryjnych elementów uchwały w sprawie organizacji CUW. Analiza dotychczas podjętych przez rady gmin uchwał w tym zakresie prowadzi do wniosku, że element ten jest nad wyraz problematyczny.
W art. 10a u.s.g. ustawodawca wskazał, że zapewnienie przez gminę wspólnej obsługi może odbywać się w szczególności w zakresie spraw: 1) administracyjnych, 2) finansowych, 3) organizacyjnych. W uzasadnieniu do projektu, na podstawie którego uchwalona została ustawa nowelizująca, wskazano, że „(p)osłużenie się przez ustawodawcę zwrotem «w szczególności» oznacza, że jednostki samorządu terytorialnego oraz samorządowe osoby prawne będą w zależności od swoich potrzeb w sposób swobodny dostosowywały zakres wspólnej obsługi. Ponadto ww. regulacja z uwagi na przykładowy katalog spraw mogących zostać objętych wspólną obsługą będzie odpowiadała na nowe zjawiska w funkcjonowaniu administracji samorządowej oraz rozwiązania techniczne” (zob.: uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw, druk nr 2656 Sejmu RP VII kadencji, s. 5). W wielu przypadkach jednak organy gminy w wadliwy sposób interpretują ww. zwrot „w szczególności”, przenosząc go na grunt podejmowanych uchwał. Należy bowiem jednoznacznie wskazać, że przy organizacji CUW w uchwale, o której mowa w art. 10b ust. 2 u.s.g., konieczne jest szczegółowe i enumeratywne wyliczenie zadań, które to samorządowe centrum usług wspólnych przejmie. Wyjątkiem są wyłącznie sprawy z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości, w stosunku do których ustawodawca wskazał, że należy przekazać je w całości (zob.: art. 10c ust. 2 u.s.g.). Tym samym niedopuszczalne jest ich enumeratywne wymienienie, a jedyną możliwością w tym zakresie jest jedynie ich przykładowe wyliczenie w ten sposób, aby było jasne i jednoznaczne, że na rzecz CUW przekazywane są sprawy z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości w całości.
Również w wydawanym w stosunku do uchwał w sprawie powołania CUW orzecznictwie organów nadzoru prezentowane jest stanowisko, że wskazanie obowiązków powierzanych do realizacji przez CUW na rzecz wybranych gminnych jednostek organizacyjnych musi mieć charakter jednoznaczny i wyczerpujący, co oznacza, że niedopuszczalne jest posługiwanie się np. zwrotem „w szczególności” przy wskazywaniu zakresu powierzonych obowiązków (zob. np.: rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego nr NPII.4131.1.337.2016 z 9 czerwca 2016 r.).
Charakter uchwały w sprawie organizacji CUW
Zgodnie z art. 10b ust. 2 u.s.g., rada gminy w odniesieniu do jednostek obsługiwanych będących gminnymi jednostkami organizacyjnymi zaliczanymi do sektora finansów publicznych określa, w drodze uchwały, w szczególności: 1) jednostki obsługujące, 2) jednostki obsługiwane, 3) zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi.
Kwestią szczególnie istotną pod względem prawidłowości podejmowanej uchwały w sprawie organizacji na terenie danej gminy samorządowego centrum usług wspólnych jest wskazanie charakteru tej uchwały. Konieczne jest bowiem ustalenie, czy uchwała ta ma charakter aktu prawa miejscowego, co w konsekwencji powoduje konieczność jej publikacji w wojewódzkim dzienniku rzędowym właściwym miejscowo ze względu na siedzibę rady gminy, która ją podejmuje, czy też jest aktem o charakterze wewnętrznym, a przez to niewymagającym publikacji w oficjalnym publikatorze.
W praktyce podejmowania tych uchwał rady gmin w większości przypadków uznają je za akty prawa miejscowego. Pogląd ten uznać należy za nieprawidłowy i to zarówno w przypadku podjęcia „klasycznej” uchwały, o której mowa powyżej, tj. uchwały, w której określono wyłącznie 3 ww. elementy, jak i w przypadku podjęcia uchwały, o której mowa powyżej z jednoczesnym utworzeniem nowej jednostki organizacyjnej mającej pełnić rolę centrum usług wspólnych (np. samorządowej jednostki budżetowej) i nadaniem jej statutu.
Aby powyższą uchwałę móc uznać za akt prawa miejscowego (akt o charakterze powszechnie obowiązującym), musi ona: 1) być wydana przez kompetentny organ na podstawie wyraźnego i konkretnego upoważnienia ustawowego, 2) zawierać co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (zob. wyrok NSA z 18 lipca 2006 r., sygn. I OSK 669/06, CBOSA), 3) kierowaną „na zewnątrz”, tj. adresowaną do podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie organowi stanowiącemu tenże akt.
Uznać tym samym należy, że w przypadku podjęcia przez radę gminy uchwały na podstawie art. 10b ust. 2 u.s.g., biorąc pod uwagę fakt, iż kwestie funkcjonowania jednostek obsługiwanych i obsługujących, uregulowane w tejże uchwale, skierowane są wyłącznie do tych podmiotów (a więc podmiotów podporządkowanych organizacyjnie organom gminy, która je utworzyła), nie wpływając jednocześnie na sytuację prawną podmiotów administrowanych (np. poprzez zmianę właściwości organu), uchwałę tę uznać należy za akt o charakterze wewnętrznym, wiążący wyłącznie jednostki obsługujące i jednostki obsługiwane, który nie podlega publikacji. Zawarte w niej przepisy oddziałują bowiem wyłącznie na sferę praw i obowiązków wskazanych w nich samorządowych jednostek organizacyjnych i nie są kierowane na zewnątrz. Pogląd ten prezentowany jest również w najnowszym orzecznictwie organów nadzoru dotyczącym powyższej kwestii (zob. np.: rozstrzygnięcie nadzorcze nr KN-I.4131.1.254.2016.16 wojewody wielkopolskiego z 20 lipca 2016 r., rozstrzygnięcie nadzorcze nr NK-II.4131.100.2016.MA wojewody podlaskiego z 8 lipca 2016 r., jak również: rozstrzygnięcie nadzorcze nr 38/2016 wojewody kujawsko-pomorskiego z 5 maja 2016 r.). Jednakże organy nadzoru w sposób niejednolity podchodzą do tej kwestii, nie kwestionując szeregu uchwał uznawanych przez organy je stanowiące za akty prawa miejscowego i publikując je w dziennikach urzędowych.
Również w przypadku podjęcia uchwały na podstawie art. 10b ust. 2 u.s.g., z jednoczesnym utworzeniem nowej jednostki organizacyjnej mającej pełnić rolę centrum usług wspólnych (np. samorządowej jednostki budżetowej) i nadaniem jej statutu, nie będzie ona stanowić aktu prawa miejscowego. Pogląd taki prezentowany jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, że przepisy podejmowanego jako załącznik do uchwały statutu nowo utworzonej jednostki nie mają charakteru aktów powszechnie obowiązujących (tak np.: wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 332/05, jak również: wyrok NSA z 24 maja 2007 r., sygn. II OSK 353/07, oba dostępne w CBOSA). Jednocześnie wskazać należy, że uchwały te nie stanowią również aktów, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. (zob. np.: wyrok WSA w Opolu z 13 września 2011 r., sygn. II SA/Op 324/11, CBOSA), który to w praktyce bardzo często podawany jest w ich podstawie prawnej.
Co ważne z punktu widzenia analizowanego problemu, błędne uznanie danej uchwały za akt prawa miejscowego, niezakwestionowane na etapie postępowania nadzorczego, nie powoduje „legalizacji” tejże uchwały w tym zakresie, bowiem uchwała taka w każdej chwili może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego, który nie jest związany ustaleniami poczynionymi na etapie postępowania nadzorczego.
Jednocześnie wskazać należy, że w praktyce, w większości przypadków przepis o publikacji aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, uznający tym samym, że dany akt ma charakter aktu prawa miejscowego, jest tak skonstruowany, że stwierdzenie jego nieważności przez właściwy organ nadzoru (najczęściej właściwego wojewodę) powoduje, że akt ten nie posiada jednego z obligatoryjnych elementów, tj. przepisu o wejściu aktu w życie. Taka sytuacja występuje najczęściej w przypadku przepisów o wejściu w życie skonstruowanych w następujący sposób: „Uchwała wchodzi w życie po upływie … dni od dnia ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym”. Przy takiej konstrukcji tych przepisów organy nadzoru, co do zasady, wskazują bowiem, że brak jest możliwości częściowego stwierdzenia nieważności tego przepisu, co w konsekwencji prowadzi do tego, że organy nadzoru zobowiązane są do stwierdzenia nieważność całego aktu, jako aktu, w którym nie określono terminu wejścia w życie.
„Przekształcenie” ZEAS
Jednym z bardziej problematycznych zagadnień związanych z funkcjonowaniem CUW jest „dostosowanie” obecnie funkcjonujących jednostek prowadzących wspólną obsługę do wprowadzonych z dniem 1 stycznia 2016 r. nowych rozwiązań prawnych w tym zakresie.
Przed wejściem w życie ustawy nowelizującej możliwość prowadzenia wspólnej obsługi dopuszczały przepisy niektórych ustaw. Przykładowo, art. 5 ust. 9 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. DzU z 2015 r. poz. 2156 z późn. zm.), dalej: „u.s.o.”, w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2016 r. oraz art. 9a ust. 1 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (tekst jedn. DzU z 2016 r. poz. 157), dalej: „u.o.d.”, również w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2016 r., pozwalały na zorganizowanie wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej dla szkół i placówek, a także dla żłobków, klubów dziecięcych lub ich zespołów. Przedmiotową obsługę mogła realizować jednostka organizacyjna, zwana zespołem obsługi ekonomiczno-administracyjnej, dalej również: „ZEAS”. Natomiast art. 94 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. DzU z 2016 r. poz. 575 z późn. zm.), dalej: „u.w.r.s.p.z.”, w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2016 r., umożliwiał powiatom zapewnienie wspólnej obsługi ekonomiczno-administracyjnej i organizacyjnej placówek opiekuńczo-wychowawczych m.in. poprzez tworzenie centrów administracyjnych.
Z dniem 1 stycznia 2016 r. weszła w życie większość przepisów ustawy nowelizującej. Skutkiem tego była zmiana brzmienia m.in. ww. art. 5 ust. 9 u.s.o., art. 9a ust. 1 u.o.d. oraz art. 94 ust. 1 u.w.r.s.p.z. Jednostki samorządu terytorialnego utraciły możliwość tworzenia nowych zespołów obsługi ekonomiczno-administracyjnej lub centrów administracyjnych. Było to uzasadnione ustanowieniem nowych zasad prowadzenia wspólnej obsługi na podstawie ustaw samorządowych.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy nowelizującej, jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek, utworzone przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 5 ust. 9 u.s.o. mogą działać na dotychczasowych zasadach, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. W art. 48 ust. 6 i 7 przedmiotowej ustawy określono natomiast, iż ten sam termin dotyczy utworzonych dotychczas centrów administracyjnych (powoływanych na podstawie art. 18a ust. 1 albo art. 94 ust. 1 u.w.r.s.p.z.). Nie wskazano jednak wprost ani skutków upływu przedmiotowego terminu, ani nie rozstrzygnięto możliwości ewentualnego przekształcenia przedmiotowych jednostek w podmioty, które miały prowadzić wspólną obsługę na nowych zasadach.
Na tle obowiązującego stanu prawnego zrodziły się wątpliwości odnośnie do dopuszczalności podjęcia przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego działań umożliwiających dalsze funkcjonowanie istniejących już zespołów obsługi oraz centrów administracyjnych. W piśmiennictwie prezentowano kilka poglądów w tym zakresie, z których największe znaczenie wydają się mieć dwie propozycje. Zdaniem niektórych autorów dopuszczalne jest „dostosowanie” zespołów obsługi oraz centrów administracyjnych do nowych zasad prowadzenia wspólnej obsługi. Mogłoby to nastąpić poprzez przyjęcie uchwały o zmianie statutu funkcjonującej już jednostki, zawierającej nową podstawę prawną. Przywołani autorzy twierdzą, iż takie działanie nie stanowi przekształcenia jednostki budżetowej, niedopuszczalnego na gruncie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. DzU z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.; por.; W. Lachiewicz, Przekształcenie zespołu obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół w Centrum Usług Wspólnych, System Informacji Prawnej Legalis). Pogląd ten był aprobowany przez przedstawicieli Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji w poprzedniej kadencji Sejmu RP (zob.: odpowiedź na interpelację nr 34592, Sejm RP VII kadencji) oraz jest aprobowany obecnie przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (zob.: odpowiedź na interpelację nr 2681, Sejm RP VIII kadencji). Jednakże biorąc pod uwagę, iż powyższe rozwiązanie może zostać uznane za niedopuszczalne na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa, najwłaściwsze wydaje się podjęcie uchwały o likwidacji istniejących zespołów obsługi lub centrów administracyjnych oraz powołanie w ich miejsce nowej jednostki budżetowej, której statut przewidywałby prowadzenie wspólnej obsługi na podstawie przepisów ustaw samorządowych (np. art. 10a i art. 10b u.s.g.). Spotyka się to z akceptacją doktryny. Jednak rozwiązanie to niesie ze sobą potencjalne komplikacje m.in. w zakresie przejścia stosunków pracy na nowego pracodawcę (por. art. 231 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, tekst jedn. DzU z 2014 r. poz. 1502 z późn. zm.).
Podsumowanie
Zaprezentowane w niniejszym artykule problemy z zakresu organizacji samorządowych centrów usług wspólnych są wyłącznie przykładowymi i w żaden sposób nie wyczerpują przedstawionego zagadnienia. Ich analiza wskazuje jednak, że gminy, chcąc skorzystać z instytucji CUW na swoim terenie, a jednocześnie chcąc uniknąć szeregu błędów (z których najczęstsze zostały zaprezentowane w niniejszym artykule), muszą podejść do tego tematu w sposób bardziej szczegółowy niż wiele gmin dotychczas i przeprowadzić dogłębną analizę zasadności powołania CUW. Analiza taka powinna obejmować najistotniejsze elementy i zagadnienia, które będą stanowić następnie podstawę do ostatecznego określenia kształtu, jaki zostanie nadany jednostce powołanej w celu prowadzenia wspólnej obsługi.
Zapraszamy do udziału w
XIV SAMORZĄDOWYM FORUM KAPITAŁU I FINANSÓW
22-23 września 2016 r.
Międzynarodowe Centrum Kongresowe, Katowice
Zapraszamy do udziału w największym i najbardziej prestiżowym wydarzeniu konferencyjnym w Polsce, poświęconym zagadnieniom w jednostkach samorządu terytorialnego.
Wszelkie informacje na www.samorzadoweforum.pl
