Za sprawą zmian wprowadzonych w 2018 roku ustawowe obowiązki samorządów w zakresie transparentności działań, ale także zapewnienia udziału mieszkańców, wyraźnie się zwiększyły. W sferze kontroli obywatelskiej wprowadzono zwłaszcza obowiązek publikowania imiennego wykazu głosowań radnych i transmitowania obrad rady, a także obligatoryjne, coroczne raporty o stanie jednostek samorządu terytorialnego. W zakresie narzędzi partycypacyjnych najistotniejsze było ustawowe uregulowanie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej i budżetu obywatelskiego. Budżet obywatelski w miastach na prawach powiatu stał się obowiązkowy, zaś inicjatywa uchwałodawcza jest teraz prawem gwarantowanym mieszkańcom wszystkich wspólnot samorządowych. Do tego doszedł obowiązek powoływania komisji skarg, wniosków i petycji zarówno w radzie gminy, radzie powiatu, jak i sejmiku województwa.
Twórcy nowelizacji ustaw samorządowych z pewnością trafnie zdiagnozowali problem deficytu rozliczalności władz samorządowych oraz niskiego poziomu bezpośredniej partycypacji obywatelskiej w bieżącym zarządzaniu sprawami lokalnymi. Czy jednak nałożenie na samorządy obowiązków ustawowych w tym zakresie okazało się panaceum na te problemy? Nie do końca. Jak potwierdzają badania Anny Dąbrowskiej dla Fundacji Batorego, przeprowadzone na reprezentatywnej próbie dwustu gmin, wiara w sprawczą moc nowych obowiązków ustawowych nie jest wystarczająco ugruntowana rozumieniem specyfiki funkcjonowania samorządu terytorialnego.
Papierowe inicjatywy
Najważniejsze wnioski z tych badań nie są zbyt optymistyczne. Po pierwsze, wypełnianie obowiązków ustawowych w zakresie narzędzi kontroli i partycypacji obywatelskiej wciąż jest dla gmin wyzwaniem. Zaledwie 30 proc. z nich przyjęło wymagane uchwały regulujące tryb i szczegółowe kryteria oceny wniosków mieszkańców w sprawie realizacji inicjatywy lokalnej, czyli szczególnej formy bezpośredniego zaangażowania mieszkańców w wykonywanie zadań lokalnych we współpracy z gminą. Wciąż blisko jedna czwarta badanych gmin nie przyjęła także uchwały regulującej prowadzenie konsultacji społecznych, mimo że obowiązek ustawowy opracowania takiej regulacji istnieje w prawie samorządowym od wielu lat. Podobnie wygląda odsetek gmin, które udostępniają wymagane ustawą imienne wykazy głosowań radnych.
Jeszcze poważniejszym problemem jest poziom wykorzystania istniejących narzędzi partycypacji obywatelskiej. Ciekawym studium przypadku jest obywatelska inicjatywa uchwałodawcza. Przed 2018 rokiem była ona rozwiązaniem dostępnym mieszkańcom niektórych gmin na mocy statutów JST. W 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie przesądził o dopuszczalności wprowadzenia tego rozwiązania na poziomie regulacji lokalnych.
Okazuje się, że ustawowe zagwarantowanie prawa inicjatywy uchwałodawczej nie przyczyniło się do zwiększenia jej popularności. Badania obejmujące lata 2014–2017 na podobnej próbie gmin raportowały od 12 (w 2015 r.) do 35 (w 2016) lokalnych inicjatyw uchwałodawczych. Badanie Fundacji Batorego odnotowało w 2023 roku zaledwie siedemnaście inicjatyw, w tym sześć w jednym tylko mieście wojewódzkim. Nie ma informacji na temat skuteczności zgłoszonych inicjatyw. Trudno też jednoznacznie wskazać przyczyny tak niskiego zainteresowania tym, wydawałoby się, dość istotnym narzędziem partycypacji. Nie wydaje się, żeby barierą były wymogi formalne, zwłaszcza wymóg zebrania odpowiedniej liczby podpisów poparcia pod inicjatywą. Na szczeblu gminy wprowadzono trzy progi: co najmniej 100 osób (w gminie liczącej do 5 tys. mieszkańców), co najmniej 200 osób (do 20 tys. mieszkańców) oraz co najmniej 300 osób (powyżej 20 tys. mieszkańców). To proporcjonalnie raczej skromne wymagania, zwłaszcza w przypadku największych gmin.
Wspomniana inicjatywa lokalna jest jeszcze mniej powszechną praktyką. W badanej próbie jedynie dziewięć gmin odnotowało wnioski mieszkańców w sprawie realizacji inicjatywy lokalnej. Łączna liczba wniosków to jedynie 68, z czego ponad dwie trzecie to efekt prac zaledwie dwóch gmin. Zwróćmy uwagę, że inicjatywa lokalna funkcjonuje w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie już od piętnastu lat. Formuła jej uruchomienia oraz wymogi ustawowe są raczej ograniczone. Mimo to inicjatywa nie może na dobre zadomowić się w polskiej praktyce samorządowej.
Powolny postęp
Stosunkowo najbardziej rozpowszechnionym sposobem angażowania mieszkańców w sprawy lokalne pozostają klasyczne konsultacje społeczne. Zdecydowana większość gmin odnotowała w 2023 r. przynajmniej jednorazowe konsultacje, choć większość poprzestała na nie więcej niż trzech takich wydarzeniach. Regularne konsultacje pozostają wyjątkiem.
Badanie nie przynosi, niestety, bardziej szczegółowych informacji pozwalających ocenić jakość prowadzonych konsultacji społecznych i skuteczność zastosowanych ich form. Nawet jednak na poziomie ilościowym trudno mówić o imponującym sukcesie tej formy zaangażowania mieszkańców w zarządzanie lokalnymi sprawami.
Choć omawiane badania nie napawają optymizmem, jednak nie powinny być zaskoczeniem. Przekonują, że do zaszczepienia kultury obywatelskiego współzarządzania w samorządzie nie wystarczy narzucenie ustawowych obowiązków. Nawet jeśli władze lokalne wywiążą się z tych obowiązków, zwłaszcza w zakresie przyjęcia wymaganych regulacji, nie można oczekiwać przełomu i radykalnego zwrotu partycypacyjnego.
Jakościowa zmiana kultury rządzenia w samorządzie dokonuje się z natury rzeczy powoli i bez spektakularnych sukcesów w krótkim horyzoncie czasowym. W ciągu zaledwie trzech dekad polskiego samorządu udało się zanotować pewien postęp w tej sferze, choć nie zadowoli on zwolenników bardziej radykalnego ucieleśnienia idei samorządu jako wspólnoty realnie i na co dzień współzarządzanej przez mieszkańców. Odnotujmy zwłaszcza upowszechnienie budżetów obywatelskich (na długo przed ustawową regulacją), eksperymentami z panelami obywatelskimi czy rozwój bardziej zaawansowanych form konsultacji społecznych.
Do dialogu trzeba dwojga
Kluczem do budowania kultury partycypacji nie jest dalsze rozwijanie obowiązków ustawowych, ale połączenie dwóch czynników – oddolnej presji i samoorganizacji obywatelskiej oraz otwartej postawy liderów samorządowych, rozumiejących, że włączanie mieszkańców w procesy decyzyjne pozwala im podejmować mądrzejsze decyzje. Warto kolejny raz powtórzyć, że wyczerpał się charakterystyczny dla pierwszych dekad samorządu model przywództwa, w którym włodarze gmin traktują mandat uzyskany od wyborców jako swoisty kontrakt na jednoosobowe zarządzanie sprawami lokalnej wspólnoty przez okres całej kadencji, z wyborami jako jedynym istotnym narzędziem rozliczalności i dostarczenia przez mieszkańców informacji zwrotnej.
W tym modelu władzy centralnej ważna pozostaje rola wspierająca i upowszechniająca najlepsze praktyki lokalne w dziedzinie partycypacji. Nie mniej ważne jest stworzenie takich warunków funkcjonowania samorządów (zwłaszcza od strony finansowej), które zapewnią władzom lokalnym odpowiedni poziom autonomii i sprawczości. Trudno bowiem mówić o sprzyjających warunkach do angażowania mieszkańców, kiedy samorządy muszą walczyć o przetrwanie i podlegają jednocześnie ścisłej regulacji centralnej co do sposobu realizacji ich zadań. To działania mniej widowiskowe niż kolejne zmiany ustawodawcze nakładające dodatkowe obowiązki, ale chyba jednak skuteczniejsze, jeśli dążymy do realnego upowszechnienia partycypacji obywatelskiej na poziomie lokalnym.
Fot. Pixabay
