W dokumencie „Strategia rozwoju usług społecznych, polityka publiczna do roku 2030 (z perspektywą do 2035 r.)” przyjęto, że na koniec 2030 roku do 25 proc. gmin utworzy centra usług społecznych. Biorąc pod uwagę, że obecnie funkcjonuje niewiele ponad 60 CUS-ów, z czego 41 zostało utworzonych w ramach konkursu finansowanego ze środków PO WER, widać że CUS-y nie przyjęły się szeroko. Przyczyn nie można szukać w braku wiedzy na temat tego, czym jest i jaką rolę w społeczności lokalnej może pełnić CUS, a raczej w niedostosowaniu przepisów ustawy o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych do potrzeb i możliwości gmin. A także w niespójności tych przepisów z innym aktami prawnymi regulującymi zarówno ogólne zasady funkcjonowania samorządów, jak również aktami prawnymi określającymi zasady realizacji konkretnych zadań publicznych.
Grzechem pierworodnym był tryb procedowania zmian legislacyjnych wprowadzających CUS-y. Przypomnę, że projekt był procedowany z inicjatywy prezydenta RP. Siłą rzeczy w przypadku takiego trybu konsultacje społeczne mają ograniczony zasięg. Projekt nie podlegał uzgodnieniu przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego, a zastrzeżenia do niego w momencie, kiedy został skierowany do Sejmu, można było zgłaszać tylko na piśmie. Niestety, proces legislacyjny na etapie prac parlamentarnych charakteryzuje się tym, że zastrzeżenia do projektu ustawy są często ignorowane.
CUS-y w perspektywie finansowej 2021–2027
We wspomnianej „Strategii...” przewiduje się prace nad nowelizacją ustawy. W ramach Funduszy Europejskich dla Rozwoju Społecznego również zakłada się realizację przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej działań mających na celu wypracowanie zmian legislacyjnych. W tym celu powstał projekt „Równy i szybki dostęp do dobrej jakości usług skoncentrowanych na osobie poprzez rozwój centrów usług społecznych”, który ma być realizowany do końca 2026 r. Jednak i tut należy zaznaczyć, że od wypracowania projektu ustawy do jej uchwalenia przez parlament, a następnie wdrożenia przez gminy, daleka droga.
Zauważmy, że w ramach programów regionalnych przewidziane są działania mające zachęcać gminy do tworzenia CUS-ów. Przykładowo, w Programie Fundusze Europejskie dla Śląskiego 2021–2027 w działaniu FESL.07.05 Strategiczne projekty dla obszaru usług społecznych zaplanowano interwencję „Koordynacja usług społecznych – upowszechnienie i tworzenie CUS”, która przewiduje wsparcie dla samorządów z województwa śląskiego zainteresowanych utworzeniem CUS. W ramach Programu Fundusze Europejskie dla Pomorza Zachodniego 2021–2027 w działaniach: FEPZ.06.18, FEPZ.06.19 oraz FEPZ.06.20 zaplanowano tworzenie i rozwój istniejących centrów usług społecznych i dostarczanych przez nie usług wchodzących w zakres interwencji EFS+.
Cel słuszny, przepisy niedopracowane
Sama idea powstania centrów usług społecznych jest zasadna. W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazywano, że „dzięki działalności centrów usługi społeczne staną się szerzej dostępne dla mieszkańców, a samorządy gminne będą w stanie trafniej i w sposób bardziej kompleksowy odpowiadać na rosnące i zmieniające się potrzeby osób, rodzin i społeczności lokalnych. Działalność koordynacyjna centrów przyczyni się do integracji usług, przekształcając sieć usługową – obecnie w dużej mierze rozproszoną – w spójne lokalne systemy usług społecznych. Podejmowana w centrach usług społecznych praca środowiskowa przyczyni się także do integracji samych społeczności lokalnych, dzięki kojarzeniu usług społecznych świadczonych przez przedstawicieli różnych zawodów pomocowych z animacją aktywności mieszkańców o charakterze samopomocowym i wolontaryjnym” (Druk nr 3040 Sejm VIII kadencji).
Trudno się z tym nie zgodzić. Żeby jednak gminy zaczęły myśleć o centrach usług społecznych jak o narzędziu do koordynacji realizacji usług z różnych obszarów, nie tylko pomocy społecznej, wspomniane zmiany legislacyjne musiałyby być większe.
Bariery prawne na dziś
Sama ustawa o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych wprowadza szeroki katalog usług. Są tam działania z zakresu polityki prorodzinnej, wspierania rodziny, systemu pieczy zastępczej, pomocy społecznej, promocji i ochrony zdrowia, wspierania osób niepełnosprawnych, edukacji publicznej, przeciwdziałania bezrobociu, kultury, kultury fizycznej i turystyki, pobudzania aktywności obywatelskiej, mieszkalnictwa, ochrony środowiska, reintegracji zawodowej i społecznej podejmowane przez gminę w celu zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej, świadczone w formie niematerialnej bezpośrednio na rzecz osób, rodzin, grup społecznych, grup mieszkańców o określonych potrzebach lub ogółu mieszkańców.
I tu pojawia się pierwszy problem. Część zadań wymienionych w katalogu nie stanowi zadań samorządów szczebla gminnego. Owszem, mamy kategorie miast na prawach powiatu, ale i one, integrując określone usługi, muszą działać w określonych ramach prawnych. W przypadku pozostałych gmin CUS mógłby realizować usługi społeczne będące zadaniami własnymi powiatu oraz zadaniami z zakresu administracji rządowej zleconymi powiatowi, po uprzednim zawarciu porozumienia pomiędzy gminą, która utworzyła centrum a powiatem, tyle że niektóre z zadań wymienionych w katalogu, z uwagi na ich charakter albo ograniczenia wynikające z innych aktów prawnych, nie są możliwe do zlecenia. Przykładem jest przeciwdziałanie bezrobociu. Zadania z tego obszaru są wykonywane przez powiatowe urzędy pracy wchodzące w skład powiatowej administracji zespolonej. Przesądza o tym art. 9 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Powiaty mają ograniczone możliwości żeby przekazać gminom zadanie do realizacji na podstawie porozumienia, a miasta na prawach powiatu – żeby przekazać wszystkie lub część zadań z powiatowego urzędu pracy do centrum usług społecznych.
Innym przykładem jest realizacja zadań na podstawie ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W art. 35a wprost wskazano, że zadania powiatów w zakresie rehabilitacji społecznej wykonują powiatowe centra pomocy rodzinie, a w zakresie rehabilitacji zawodowej – powiatowe urzędy pracy.
Nawet w przypadku zadań stanowiących zadania gminne możliwości koordynacji niektórych z nich w obecnym stanie prawnym są ograniczone. Przykładem jest oświata, która na tle innych zadań samorządowych ma wręcz autonomiczną pozycję. Mimo że to zadanie własne gminy, przepisy ustawy i rozporządzeń wykonawczych szczegółowo określają, w jakich granicach może poruszać się samorząd, dając jednocześnie mocną pozycję kuratorowi jako organowi nadzoru.
Również w przypadku działań w obszarze kultury mamy art. 9 ust. 1 w ustawie z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Instytucje te są osobami prawnymi. Niewiele pozostaje tu miejsca na szerszą aktywność centrów usług społecznych, może poza promocją oferty gminnych instytucji kultury i kierowaniem do nich osób objętych wsparciem CUS-ów.
Kolejnym problemem jest zakres usług, jakie można uwzględnić w programie usług społecznych przyjmowanym przez radę gminy. W ustawie o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych wprost wskazano, że programy usług społecznych określające usługi społeczne uregulowane w przepisach odrębnych nie mogą uchybiać tym przepisom, w szczególności standardom ich świadczenia oraz zasadom przyznawania. A takich przepisów odrębnych mamy sporo. Przykładem może być realizacja programów polityki zdrowotnej. CUS mógłby odpowiadać za realizację zadań w tym obszarze, jednak tryb i sposób opracowania, a następnie realizacji samorządowych programów polityki zdrowotnej reguluje ustawa z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Wątpliwości może budzić też relacja przepisów o programach usług społecznych do art. 22b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którymi rada gminy, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny, może w drodze uchwały ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny inne niż określone w art. 2 pkt 1–3, 4 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podobne przykłady można mnożyć.
Bariery organizacyjno-kadrowe
Do tworzenia CUS-ów nie zachęcają również narzucone ustawowo ramy, w jakich mają one funkcjonować. Ten brak elastyczności jest szczególnie istotny biorąc pod uwagę ogromne zróżnicowanie gmin pod względem wielkości, liczby mieszkańców, gęstości zaludnienia, podziału na jednostki pomocnicze, lokalnych uwarunkowań. Tymczasem zarys struktury organizacyjnej CUS wynika wprost z przepisów i chociaż założenie było takie, że CUS-y mają wychodzić poza ramy pomocy społecznej, to zarys tej struktury i profil pracowników CUS kładzie nacisk na realizację zadań z tego obszaru. Decydując się na utworzenie CUS, który przejąłby zadania ośrodka pomocy społecznej, gmina musi być świadoma, że będzie się to wiązać z zatrudnieniem kolejnej kategorii pracowników koordynatorów indywidualnych planów usług społecznych czy organizatora społeczności lokalnej. To może być szczególnie uciążliwe dla mniejszych gmin, które mimo utworzenia CUS nie będą w stanie znacząco zwiększyć wachlarza usług świadczonych na rzecz społeczności lokalnej. Dodatkowo gmina nadal będzie zobowiązana do zatrudniania pracowników socjalnych w liczbie wynikającej z ustawy o pomocy społecznej czy asystentów, o których mowa w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Tymczasem gminy już dziś borykają się z problemem braku kandydatów do pracy w zawodzie pracownika socjalnego i dużą rotacją asystentów. Konieczność zatrudnienia kolejnych pracowników o zbliżonych kompetencjach jest czynnikiem, który zniechęca do przekształcania ośrodków pomocy społecznej w CUS-y.
Gminy mogą nie mieć wyboru
We wspomnianej „Strategii rozwoju usług społecznych...” poza zapisami dotyczącymi wzrostu liczby centrów usług społecznych pojawiają się też inne zadania i wskaźniki, które są pośrednio powiązane z tym tematem. Można tu wskazać zmiany legislacyjne w zakresie powoływania na terenie JST koordynatorów usług społecznych (odsetekgmin, w których zostanie utworzone miejsce koordynacji usług, określono w „Strategii” na 100 proc.), opracowanie standardów i katalogów usług społecznych, kontraktowanie usług społecznych w oparciu o standardy i badania jakościowe czy prowadzenie analiz i diagnozy w kontekście zapotrzebowania na usługi społeczne świadczone w społeczności lokalnej. Dodatkowo przewidziano, że w 2030 r. odsetek gmin:
1) w których uruchomiono specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi, wyniesie 70 proc. (w 2035 r. – 80 proc.),
2) w których zabezpieczono dzienne formy pobytu i wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, wyniesie 60 proc. (w 2035 r. – 80 proc.),
3) realizujących standard działań profilaktycznych i interwencyjnych w zakresie mieszkalnictwa pozwalających kontrolować zadłużenie i zapobiegać eksmisjom, wyniesie 15 proc. (w 2035 r. – 30 proc.).
Na to nakładają się już zapowiadane propozycje legislacyjne (np. bon senioralny, które to zadanie ma być realizowane przez gminy).
Jeżeli bariery tworzenia CUS-ów zostaną usunięte, to powołanie przez gminę takiej jednostki, w kontekście planowanych zmian w obszarze polityki społecznej, może być dobrą decyzją.
Na zdjęciu CUS w Zabrzu
Fot. UMWŚ
