Zmiany sprowadzają się do zastąpienia w kpa oraz w samorządowych ustawach ustrojowych wyrazu „obywatele” wyrazem „zainteresowani” w tych wszystkich przepisach, które przyznają prawo do składania skarg i wniosków do organów władzy publicznej, instytucji i organizacji społecznych jedynie obywatelom polskim. Ta niewielka zmiana sprawi, że skargi i wnioski będą przyjmowane i rozpatrywane także od cudzoziemców, a nawet od innych podmiotów, np. spółek, przedsiębiorców. Inicjatorem zmiany przepisów jest sejmowa komisja ds. petycji. Posłowie w uzasadnieniu mówią, że to konieczność zapewnienia przejrzystości i spójności pomiędzy obowiązującymi przepisami oraz dostosowania ich do art. 63 Konstytucji RP, gdzie prawo do składania petycji, wniosków i skarg jest zagwarantowane każdemu.
Nie odbieram sejmowej komisji do spraw petycji słuszności podjętej inicjatywy ustawodawczej, bo jak każda komisja chce wykazać się pracą i mieć sukces. Mam jednak kilka zastrzeżeń co do przeprowadzania tego rodzaju punktowych inicjatyw ustawodawczych. Zgadzam się z opinią Prokuratora Generalnego, że zmiana ma raczej kosmetyczny charakter, a samo wprowadzenie wyrazu „zainteresowany” nie jest konieczne, bo przepisom można nadać brzmienie o charakterze bardziej generalnym np. „Rada gminy rozpatruje skargi na …”.
Na fakt, że proponowana zmiana „obywatela” na „zainteresowanego” dotyczy bardzo wąskiego zagadnienia – zwraca uwagę opinia rządu do projektu ustawy. A ponieważ zmiany mają dotyczyć kodeksu i samorządowych ustaw ustrojowych – aktów prawnych, które powinna cechować szczególna stabilność i trwałość – rząd negatywnie ocenia w tym przypadku potrzebę natychmiastowej interwencji ustawodawcy i nie rekomenduje dalszego procedowania nad kwestią „obywatel” czy „zainteresowany”. Rząd nie jest przeciwny nowelizacji tak doniosłych ustaw, ale pod warunkiem, że zmiany jednego wyrazu na drugi dokona się w ramach szerszej poprawki. Ponadto art. 221 par. 1 kpa odwołuje się do konstytucji, która prawo do skarg i wniosków gwarantuje każdemu.
To oczywiście tylko legislacyjna kuchnia incydentalnej poprawki, a mnie chodzi o bardziej generalne podejście do uporządkowania funkcjonujących dziś przepisów opisujących procedurę składania oraz rozpatrywania petycji, skarg i wniosków. Bo ze skargami, wnioskami i petycjami mamy kilka problemów różnej natury. Po pierwsze, przepisy regulujące kwestie postępowania z załatwianiem ich – rozrzucone są w kpa, w ustawie o petycjach, w ustawach o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim, jest rozporządzenie rady ministrów w sprawie przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków. A to nie wszystko, ponieważ mamy jeszcze przepisy w statutach jednostek samorządowych odnoszące się do funkcjonujących tam komisji skarg i wniosków, mamy komisje rewizyjne i branżowe często zajmujące się skargami. Wreszcie, w urzędach samorządowych i ich jednostkach organizacyjnych funkcjonują odpowiednie zarządzenia, a nawet komórki organizacyjne lub osoby delegowane do zajmowania się skargami.
W tym prawnym gąszczu można zginąć, a nakładają się na ów galimatias spory kompetencyjne w procedowaniu skarg w relacjach rada – organ wykonawczy, a wewnątrz rady – między komisjami, nie mówiąc o spornych kwestiach związanych z prawem do samodzielnego udzielania przez komisje odpowiedzi na skargi, czy ich decydowania o przedłużeniu terminu odpowiedzi na skargę lub przekazania jej do innego właściwego podmiotu. Kto i na jakich zasadach ma prowadzić np. postępowanie wyjaśniające – komisja czy urzędnicy oraz w jakim zakresie?
Na poziomie prawnym mamy spory co do treści regulacji statutowych odnoszących się do skarg i wniosków. Co ma być kompetencją komisji, a co samej rady czy sejmiku? Jak do tego wszystkiego mają się przepisy kpa, a szczególnie dział VIII – Skargi i wnioski, jakie inne przepisy kodeksowe można stosować w procedowaniu nad skargą lub wnioskiem – skoro to postępowanie odrębne, uproszczone?
Mamy z rozpatrywaniem skarg problem na poziomie organizacyjnym. Rada funkcjonuje na sesjach, więc dotrzymywanie miesięcznych terminów ustawowych na załatwienie spraw skargowych jest trudne do zrealizowania. Z organizacją pracy nad petycjami i skargami związana jest współpraca radnych, komisji i rady z urzędami oraz ich pracownikami. Tu z kolei pojawia się przeciwstawność: „nasza rada” kontra „ich wójt” i rodzi duże problemy ze współpracą, mamy przykłady blokowania skarg. W dodatku wojewoda na skargi dotyczące skarg reaguje dość formalnie, bo bazuje na dostępnej dokumentacji, nie wchodzi w badania bardziej szczegółowe – jak to się ma w przypadku decyzji administracyjnych.
Właśnie szersza nowelizacja, a może odrębna ustawa konsumująca i ujednolicająca procedury związane ze składaniem, rozpatrywaniem i odpowiadaniem na skargi, wnioski i petycje – byłaby chyba lepszym rozwiązaniem niż reagowanie na pojawiające się w przestrzeni publicznej pojedyncze petycje, żądające najróżniejszych – lecz jednak punktowych, a nie systemowych – zmian prawa. Być może już czas, żeby zastanowić się nad przejrzeniem tych regulacji, bo punktowe zmiany raczej uczynią więcej szkód niż przyniosą korzyści.
* zastępca redaktora naczelnego „Wspólnoty”
