Samorządy na krawędzi niezależności

Na początku 2023 roku w Fundacji im. Stefana Batorego dokonaliśmy pomiaru skali autonomii lokalnej w Polsce. W tym celu stworzyliśmy Indeks Samorządności dla gmin i miast na prawach powiatu. Jest on próbą kompleksowego uchwycenia zmian siły samorządu lokalnego w kraju i składa się z trzech komponentów: samodzielność, siła polityczna i siła ustrojowa. 
W pierwszej edycji przenalizowaliśmy lata 2014–2021 (czyli od ostatniego roku przed zmianą władzy do ostatniego roku, dla którego możliwe było pozyskanie danych, m.in. finansowych). Nasze ustalenia wskazały na znaczący spadek poziomu autonomii lokalnej (o 18 punktów proc.).
Publikacja drugiej edycji Indeksu została poszerzona o 2022 rok. Ukazujemy w niej postęp recentralizacji w ujęciu krótkofalowym (2021–2022), jak i w ciągu 9 lat (2014–2022).
W ostatnim roku wartość Indeksu spadła o 4 pp., co oznacza niemal podwojenie tempa zmian w porównaniu do całego okresu objętego poprzednią analizą (tabela poniżej).

Redukcja autonomii metodą salami 

Samodzielność samorządu rozpatrujemy w dwóch wymiarach: zadaniowym i finansowym. Samodzielność zadaniową ocenialiśmy w 11 obszarach zadań publicznych, które są istotne dla sprawnego funkcjonowania wspólnot lokalnych. Zaliczyliśmy do nich: edukację szkolną
i przedszkolną, żłobki, ochronę zdrowia, gospodarkę odpadami, zaopatrzenie w wodę, transport publiczny, ład przestrzenny, kulturę, bezpieczeństwo publiczne i pomoc społeczną. Naszym celem była odpowiedź na pytanie, na ile samorządy są ograniczane centralnymi wytycznymi lub kontrolą czy akceptacją zewnętrzną w wykonywaniu tych zadań lokalnych. 
W zakresie autonomii realizacji zadań samorządowych nie doszło w 2022 roku do znaczących zmian, choć takowe były proponowane. Nieskuteczną próbą ograniczenia autonomii lokalnej była nowelizacja ustawy o oświacie, która miała poszerzyć kompetencje kuratorów oświaty oraz zmniejszyć decyzyjność gmin dotyczącą współpracy szkół z organizacjami zewnętrznymi. Dwukrotne weto prezydenta (marzec i grudzień 2022 r.) zablokowało propozycje, które od początku wywoływały protesty środowisk samorządowych.
Warto również zaznaczyć kontynuację trendu przejmowania przez rząd współprowadzenia lub prowadzenia instytucji kultury. W 2022 roku dotyczyło to kolejnych czterech podmiotów. Ogranicza to autonomię i władztwo samorządu nad ważnymi dla lokalnej tożsamości jednostkami, które na dodatek często stoją w obliczu dramatycznego niedofinansowania.
Dość wysoka autonomia gmin i miast na prawach powiatu utrzymuje się w zakresie dostarczania takich usług lokalnych, jak transport publiczny, opieka żłobkowa, gospodarka odpadami, zaopatrzenie w wodę. Na przeciwnym biegunie znajduje się ochrona zdrowia, z minimalnym władztwem gmin, zaś w środku rankingu (umiarkowana niezależność) są edukacja przedszkolna i szkolna, kultura, ład przestrzenny i bezpieczeństwo publiczne. 
Porównując z rokiem 2014 widać spadek autonomii lokalnej w takich obszarach, jak edukacja szkolna i przedszkolna, zaopatrzenie w wodę, ład przestrzenny, kultura i opieka zdrowotna. Co ważne, od 2014 roku nie zauważyliśmy wzrostu samodzielności lokalnej w żadnej badanej dziedzinie. 
Oceniając zdolność samorządów do podejmowania samodzielnych decyzji finansowych, przyjęliśmy kilka kluczowych zmiennych. Są to udział dochodów własnych w całości dochodów, udział transferów nieznaczonych (do swobodnej dyspozycji) w całości transferów, udział dochodów nieznaczonych w całości dochodów, formalna zdolność zadłużeniowa, wielkość nadwyżki operacyjnej netto i udział wydatków JST w całości wydatków publicznych. 
Ubiegły rok przyniósł pogorszenie warunków finansowania zadań przez samorządy. Realny strumień dochodów JST zmniejszył się względem 2021 roku. Wymusiło to kolejne cięcia w finansowaniu istotnych zadań (np. transport publiczny w dużych miastach). Uwagę zwraca też m.in. wzrost kwot dopłacanych przez samorządy do bieżącego utrzymania szkół, co wynika z rosnącej różnicy między wielkością subwencji oświatowej a realnymi wydatkami na placówki oświatowe. 
Paradoksalnie, mimo ogólnego pogorszenia sytuacji finansowej nieznacznie wzrosła wartość wskaźników autonomii dochodowej i wydatkowej.  Wynika to z faktu, że wielkość dotacji
i subwencji spadała w ujęciu realnym szybciej niż dochody własne. Tak więc w kurczącym się torcie środków do dyspozycji relatywnie wzrosło znaczenie dochodów własnych. 
Warto również podkreślić, że zdecydowanie obniżyła się faktyczna zdolność samodzielnego inwestowania przez JST mierzona wielkością nadwyżki operacyjnej. Aż 147 gmin, w tym 19 miast na prawach powiatu, nie zanotowało nadwyżki operacyjnej netto. Taka sytuacja jest jednym dowodów potwierdzających, że polski system finansowania samorządów źle radzi sobie z uwzględnianiem ich realnych potrzeb wydatkowych. W tej sytuacji nie dziwi, że udział JST w całości wydatków publicznych spadł poniżej 30 proc., co oznacza redukcję znaczenia sektora samorządowego w realizacji zadań publicznych.
Podsumowując, w roku 2022 utrzymała się tendencja obniżania samodzielności zadaniowo-finansowej gmin i miast na prawach powiatu. Choć liczbowo zmiana jest niewielka, to jednak dokładniejsza analiza sytuacji finansowej samorządów budzi duży niepokój. 

Syndrom pominięcia oraz wiszenie u klamki 

Podmiotowość samorządu mierzyliśmy skalą zaangażowania Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego w proces legislacyjny dotyczący ustaw wpływających na samorząd, a także sposobem działania rządowych programów dotacyjnych kierowanych do samorządów. 
W 2022 roku ponad 40 proc. ustaw dotyczących JST uchwalono z pominięciem opinii KWRiST. To wzrost o blisko jedną trzecią względem poprzedniego roku. Wśród projektów ustaw, które nie trafiły pod obrady KWRiST, było wiele takich, które istotnie wpłynęły na funkcjonowanie samorządów. Tak było np. z ustawą o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z wojną, czy też z ustawą zobowiązującą gminy do organizowania sprzedaży węgla mieszkańcom.
Poza tym w 2022 roku odnotowaliśmy rosnącą względem lat ubiegłych liczbę przypadków, gdy pomijano KWRiST, stosując tzw. ścieżkę poselską dla projektów ustaw. W ten sposób przeforsowano m.in. ustawy dotyczące wzrostu wynagrodzeń nauczycieli, zmian w funduszu dotacji dla lokalnych przewozów autobusowych, ograniczeń w ustalaniu nazw ulic i obiektów użyteczności publicznej, a także zwolnienia z odpowiedzialności karnej samorządowców przekazujących Poczcie Polskiej spisy wyborców w związku z nieudaną próbą przeprowadzenia prezydenckich wyborów kopertowych. 
Ponieważ niewiele ponad połowa projektów ustaw związanych z samorządem terytorialnym trafia pod obrady KWRiST, można wnioskować, że głos samorządowy w procesie legislacyjnym słabnie. Co znamienne, marginalizacja KWRiST postępuje, mimo że jej opinie nie są wiążące i nie blokują procesu legislacyjnego.  
Analizując procedury przyznawania dotacji samorządom w ramach programów rządowych, uwzględniliśmy uruchomiony w 2021 roku program Polski Ład: Program Inwestycji Strategicznych. Kwoty planowane na jego realizację (około 100 mld zł) są znacząco wyższe niż środki dostępne we wcześniejszych tego typu programach. Niestety, ten największy krajowy program wsparcia inwestycji samorządowych jest bardzo odległy od zasad przejrzystości, pomocniczości i partnerstwa. W 2022 roku w jego ramach rząd wybrał prawie 7 tys. projektów o wartości blisko 40 mld zł, posługując się ogólnikowymi kryteriami, pięcioma anonimowymi osobami i arbitralnymi decyzjami premiera – bez możliwości odwoławczych. Sytuacja ta utrwala postawy klientelistyczne, które mogą stać się rozwiązaniem systemowym (domyślnym) w relacjach rząd–samorząd, co znacząco osłabi siłę polityczną JST. 
Podsumowując, w roku 2022 pogłębił się spadek pozycji politycznej samorządów, co wynika zarówno z osłabienia roli KWRiST w procesie legislacyjnym, jak też ze wzrostu uznaniowości w przydzielaniu dotacji rządowych na lokalne przedsięwzięcia rozwojowe. Porównując obecną sytuację z rokiem 2014, można mówić o tąpnięciu w zakresie podmiotowości samorządów.

Chory nadzór i słabnące gwarancje bezpieczeństwa 

Do oceny siły ustrojowej samorządu wykorzystaliśmy analizę w dwóch obszarach. Po pierwsze, prześledziliśmy zmiany w zakresie funkcjonowania systemu nadzoru nad samorządami, a po drugie przenalizowaliśmy siłę i skuteczność prawnych gwarancji ochrony samodzielności JST. 
Jakość nadzoru nad samorządami pogarsza się. Tendencja ta umocniła się w 2022 roku, o czym świadczy wzrost odsetka uchylonych przez sądy administracyjne rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów i regionalnych izb obrachunkowych. Ogólnie, w okresie 2016–2022 ponad jedna trzecia zaskarżonych rozstrzygnięć nadzorczych – wydanych w 90 proc. przez wojewodów – została sądownie uchylona. To znacznie więcej niż we wcześniejszych latach. Trudno kwestionować więc tezę o tym, że nadzór wojewodów nad samorządami przyjął niemerytoryczny (polityczny) charakter. 
W sferze prawnoustrojowej nie zaszły zmiany eliminujące paraliż systemu konstytucyjnej ochrony samodzielności samorządów. Rosnąca liczba sędziów powołanych przez tzw. neo-KRS zmniejsza pewność i trwałość orzeczeń wydawanych przez sądy administracyjne. Pogarsza się także sytuacja w Trybunale Konstytucyjnym, co sprawia, że perspektywa przywrócenia efektywnego systemu kontroli konstytucyjności aktów prawnych oddziałujących na samorząd terytorialny wydaje się coraz odleglejsza. 
Podsumowując, rok 2022 był kolejnym, w którym siła ustrojowa samorządów osłabła. Zadecydowały o tym pogłębienie patologii w systemie nadzoru nad samorządami i utrwalenie destabilizacji systemu prawnej ochrony samodzielności JST. 

Samorządy na krawędzi 

Obserwując tempo, w jakim polski samorząd terytorialny tracił w latach 2014–2022 samodzielność i podmiotowość, można przyjąć pogląd, że sytuacja zbliżyła się niebezpiecznie do granicy, po przekroczeniu której mówimy o kosztownym dla wspólnot lokalnych i trwałym zwrocie recentralizacyjnym. Wyniki ostatnich wyborów parlamentarnych napawają jednak nadzieją – nie tylko na odwrócenie opisanego w naszym raporcie trendu, ale przede wszystkim na dokończenie i domknięcie spowalnianej od lat reformy samorządowej. Cenne inspiracje i kompleksowe propozycje w tej mierze przedstawiają m.in. autorzy książki pt. „Umówmy się na Polskę”.

Fot. Freepik