Słowo „herb” definiowane jest w słownikach języka polskiego jako „dziedziczny znak szlachecki, umieszczany na chorągwiach, tarczach, budynkach itp.” lub jako „znak państwa, ziemi, miasta umieszczany na flagach, monetach itp.” (por. E. Polański (red.), Wielki słownik języka polskiego, Kraków 2015, s. 264). Z kolei „herby gmin, miast, powiatów i województw” bywają definiowane jako „znaki (godła) nawiązujące do historii bądź tradycji albo do współczesnych zdarzeń i osiągnięć charakterystycznych dla gmin, miast, powiatów i województw (…)” (por. A. Miruć [w:] E. Smoktunowicz (red.), Wielka encyklopedia prawa, Warszawa 2000, s. 281). Regulacje prawne dotyczące herbów gmin określone są przede wszystkim w dwóch aktach prawnych: ustawie z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz ustawie z 21 grudnia 1978 roku o odznakach i mundurach. Pierwsza z przywołanych ustaw stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy. W drugiej z kolei ustawie wskazano, iż jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać, w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole. Wzory tychże symboli muszą być ustanawiane w zgodzie z zasadami heraldyki (nauka zajmująca się badaniem herbów, ich historią, znaczeniem, kształtem plastycznym, zasadami przyznawania itp. – por. E. Polański (red.), Wielki…, s. 264), weksylologii (dyscyplina pomocnicza historii zajmująca się chorągwiami jako rzeczywistymi i symbolicznymi znakami wojskowymi, państwowymi, terytorialnymi, organizacji i grup społecznych czy wyznaniowych – por. www.wikipedia.pl; patrz także: www.weksylologia.pl/weksylologia.php) i miejscową tradycją historyczną.
Wzory tych symboli wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Opinia w tym przedmiocie wydawana jest w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku o jej wydanie. Warto podkreślić, iż zgodnie z ustawą o odznakach i mundurach minister właściwy do spraw administracji publicznej, w drodze rozporządzenia, powołuje Komisję Heraldyczną jako organ opiniodawczo-doradczy w zakresie: 1) opiniowania wzorów insygniów i symboli ustanawianych przez jednostki samorządu terytorialnego; 2) opiniowania i przygotowywania projektów wzorcowych aktów prawnych związanych z ustanawianiem insygniów władzy państwowej, herbów, flag, emblematów i innych znaków i symboli związanych z heraldyką i weksylologią; 3) udzielania konsultacji władzom i organom administracji publicznej w dziedzinie właściwego używania insygniów władzy państwowej, herbów, flag, emblematów i innych znaków i symboli związanych z heraldyką i weksylologią.
Ta stosunkowo skromna i z pozoru jasna regulacja prawna rodzi w praktyce szereg wątpliwości interpretacyjnych, czego dowodem może być orzecznictwo sądów administracyjnych – niestety, także w tym przypadku nie zawsze jednolite. W dalszej części artykułu omówione zostaną wybrane aspekty związane z przedmiotowym zagadnieniem, ograniczone z uwagi na formę niniejszego artykułu wyłącznie do samorządu gminnego, bez odnoszenia się do regulacji zawartych w ustawie o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa. Wskazać jednakże należy, iż część uwag znajdzie odpowiednie zastosowanie w przypadku tych dwóch ustrojowych ustaw samorządowych.
Element statutu
Z przytoczonych powyżej przepisów nie wynika wprost, czy uchwała w sprawie herbu gminy winna mieć charakter samoistny (być odrębną uchwałą), czy też zagadnienie to może stanowić element innej uchwały, w szczególności statutu gminy. W praktyce powszechnie przyjęto, iż herb gminy może być elementem statutu, co spotkało się z aprobatą zarówno organów nadzoru, jak i sądów administracyjnych. Przyjąć bowiem można, iż kwestia ta mieści się w zakresie spraw określanych mianem wewnętrznego ustroju gminy, które regulowane są statutem. Nie ma jednakże przeszkód natury prawnej, aby kwestia ta została uregulowana w odrębnej uchwale.
Odmiennie sytuacja kształtuje się natomiast w przypadku gminnych regulacji dotyczących zasad oraz warunków użycia herbu gminy. Jakkolwiek sądy administracyjne uznają, iż rada gminy posiada w tym zakresie kompetencję wywodzoną z cytowanego uprzednio art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach, które posługują się szerokim pojęciem uchwał „w sprawie” herbu gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2009 roku, sygn. 1331/09), o tyle niekiedy negują możliwość zamieszczenia tego typu regulacji w statucie gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2009 roku, sygn. II OSK 1453). Co więcej, sądy administracyjne uznają, iż uchwały w tym zakresie posiadają walor aktów prawa miejscowego. Jednocześnie sądy administracyjne słusznie negują możliwość upoważnienia przez radę gminy organu wykonawczego do szczegółowego uregulowania zasad oraz warunków posługiwania się herbem gminy. Tego typu subdelegacja wymagałaby wyraźnej podstawy prawnej na wzór regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej.
Ważna procedura
W przypadku podjęcia decyzji o włączenie herbu do statutu gminy należy wszakże pamiętać, iż procedura jego uchwalania lub ewentualnej zmiany musi obejmować zarówno wymogi formalne dotyczące statutu, jak i uchwał w sprawie herbu wynikające z ustawy o odznakach i mundurach. Przykładowo obowiązek uzgodnienia statutu w gminach powyżej 300 000 mieszkańców z Prezesem Rady Ministrów (na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej) nie wyłącza obowiązku odrębnego zasięgnięcia opinii tegoż ministra w sprawie herbu.
Podjęcie każdej z ww. uchwał wymaga uzyskania opinii ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, iż opinia ta winna mieć charakter uprzedni względem podjęcia przedmiotowej uchwały. Tym samym za istotne naruszenie procedury wpływające na ważność podjętej uchwały należy uznać przesłanie do ministra podjętego już rozstrzygnięcia rady gminy. Teza ta znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego przykładem może być wyrok NSA z 24 stycznia 2015 roku (patrz także: prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 1 marca 2006 roku, sygn. IV SA/Po 48/06).
Z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie występuje wójt, który nie musi w tym zakresie posiadać uprzedniego umocowania rady gminy. Warte rozważenia wydaje się jednakże wcześniejsze przedyskutowanie kwestii projektu herbu gminy (zarówno nowego, jak i zmienianego) z radnymi – na posiedzeniu komisji bądź rady. Umożliwi to uprzednie uzyskanie wstępnej akceptacji przygotowanego projektu przez radnych, co w konsekwencji może przyczynić się do uniknięcia późniejszych propozycji wprowadzenia zmian do już zaopiniowanego projektu herbu. Zasadne wydaje się przyjęcie tezy, iż z wnioskiem o wydanie opinii może wystąpić także przewodniczący rady gminy, działając na podstawie uchwały rady lub komisji (zwłaszcza komisji statutowej lub komisji ad hoc powołanej do spraw zmiany w statucie gminy). W przedmiotowej kwestii ustawy nie wymagają bowiem wyłącznej inicjatywy uchwałodawczej wójta, w związku z czym inicjatywa zmiany ustanowienia lub zmiany herbu gminy oraz dalsza procedura z tym związana może odbywać się bez udziału organu wykonawczego gminy. Z uwagi na niedostatki ustawy o samorządzie gminnym w zakresie zadań i kompetencji przewodniczącego rady gminy kwestia ta może jednakże budzić pewne wątpliwości.
Opinii ministra właściwego do spraw administracji publicznej nie może w przedmiotowym zakresie zastąpić opinia czy stanowisko jakiegokolwiek innego podmiotu, a w szczególności opinia prywatna, nawet wówczas, gdy zostanie sporządzona przez podmioty wyspecjalizowane w dziedzinie heraldyki i weksylologii (por. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 1 marca 2006 roku, sygn. IV SA/Po 48/06). Z punktu widzenia jednostki samorządu terytorialnego nie ma natomiast znaczenia, czy minister właściwy do spraw administracji publicznej wydając przedmiotową opinię, wystąpi o stanowisko Komisji Heraldycznej bądź czy uwzględni jej stanowisko.
Charakter opinii
Istotne wątpliwości budzi charakter przedmiotowej opinii ministra właściwego do spraw administracji. W ustawie o odznakach i mundurach mowa jest bowiem wyłącznie o obowiązku uzyskania przez zainteresowaną jednostkę samorządu terytorialnego opinii właściwego ministra. Brak jest natomiast przepisu, który wprost nakazywałby tę opinię uwzględnić. Podobnie w ustawie brak jest obowiązku uzyskania „pozytywnej opinii”, z czym można spotkać się w niektórych innych ustawach (por. obowiązek uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty przewidziany w ustawie o systemie oświaty). Ustawodawca w analizowanym akcie prawnym wprost kreuje obowiązek uzyskania opinii, nie zaś obowiązek uzgodnienia czy zatwierdzenia uchwały. Tym samym odwołując się do stanowiska doktryny, można byłoby przyjąć, iż „w przypadku opinii obowiązek współdziałania [organu występującego o opinię i organu wydającego opinię – przyp. M.K.] ogranicza się do wymogu formalnego. Opinia nie jest bowiem formalnie wiążąca. Można wydać prawidłowo akt, mimo negatywnego zaopiniowania przez organ współdziałający.” (K. Jaroszyński, Komentarz do art. 89 [w:] R. Hauser (red.), Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 724. Podobnie przykładowo: P. Chmielnicki, Komentarz do art. 89 [w:] P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013, s. 892). Pogląd ten znajduje potwierdzenie w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych dotyczących przedmiotowego zagadnienia, czego przykładem może być prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 marca 2004 roku (sygn. II SA 1894/03). Wskazano w nim, iż „opinia ta [tj. opinia ministra właściwego do spraw administracji publicznej – przyp. M.K.] jest rodzajem współdziałania organów, podobnie jak opinia z art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (DzU z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Nie ma ona charakteru wiążącego. Oznacza to, że rada może uchwalić uchwałę mimo negatywnej opinii co do przedstawionego projektu. Jednocześnie jednak rada musi się liczyć z tym, że podjęta przez nią uchwała będzie podlegała ocenie czy to wojewody, czy sądu administracyjnego z punktu widzenia jej zgodności z art. 3 ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach. Uchwała taka winna bowiem odpowiadać zasadom heraldyki i miejscowej tradycji historycznej, a w przypadku flag dodatkowo zasadom weksylologii (czyli nauki pomocniczej historii badającej dzieje bander, flag czy chorągwi oraz objaśniającej ich znaczenie). Może się przy tym zdarzyć, że argumenty przedstawione w skardze przekonają sąd, co do zgodności ustanowionego herbu z zasadami heraldyki, może mieć jednak miejsce sytuacja, gdy organ nadzorczy czy sąd podzieli opinię ministra. W każdym jednak przypadku organy te winny oceniać zgodność treści podjętej uchwały, w tym kształtu i obrazu herbu czy flagi z zasadami powołanymi w art. 3 ust. 2 ustawy. Poprzez ich umieszczenie w tekście aktu prawnego terminy te i pojęcia stają się terminami i pojęciami prawnymi, które podlegają ocenie organu stosującego prawo. Przez język prawny rozumie się bowiem język, w którym formułowane są teksty prawne.”.
W orzecznictwie sądów administracyjnych spotkać można także odmienne stanowisko, zgodnie z którym na gruncie ustawy o odznakach i mundurach jednostka samorządu terytorialnego zobowiązana jest uzyskać pozytywną opinię ministra właściwego do spraw administracji publicznej, gdyż tylko taka opinia gwarantuje wymaganą ustawą zgodność z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. Przykładem tego typu orzeczenia może być prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 4 października 2005 roku (sygn. IV SA/Po 716/05), w którym wskazano, iż „celem wprowadzenia przez ustawodawcę wymogu uzyskania opinii było zapewnienie zachowania, w skali całego kraju, ładu w zakresie heraldyki, a tym samym zapobieganie wprowadzaniu i stosowaniu wzorców czy symboli naruszających reguły heraldyki i weksylologii, z pominięciem miejscowej tradycji historycznej. Cel taki może zostać osiągnięty wyłącznie poprzez nadanie odpowiedniej rangi wymaganej opinii właściwego ministra, stąd wymóg uzyskania opinii, o której mowa w przepisie art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach należy interpretować jako wymóg uzyskania opinii pozytywnej. Zważyć przy tym należy, iż organem opiniodawczo-doradczym ministra w przedmiotowym zakresie jest Komisja Heraldyczna, której członkowie dobierani są spośród osób spełniających wymogi określone w przepisie art. 2a ustawy. Wysoki próg wymogów, jakim sprostać mają kandydaci do składu Komisji Heraldycznej oraz ranga tego ciała, które powołane zostało rozporządzeniem Ministra, w ocenie Sądu dodatkowo przemawia za przyjętym przez Wojewodę kierunkiem wykładni wskazanego przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach.” (podobnie: prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 24 października 2007 roku, sygn. II SA/Go 630/07).
Jednocześnie w orzecznictwie wskazuje się, iż w obrocie prawnym nie może się ostać uchwała rady gminy ustanawiająca herb i flagę gminy w sprzeczności z obowiązującym prawem, tj. normą art. 3 ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach – co wynikać ma z negatywnej opinii właściwego ministra. Zdaniem Sądu „choć norma ta jest normą nie ustanawiającą konkretnych zasad heraldyki i weksylologii to ma charakter normy, którą jej adresaci – jednostki samorządu terytorialnego – muszą przestrzegać, a organy nadzoru egzekwować to przestrzeganie. Jeżeli ustawodawca zobowiązuje do przestrzegania określonych zasad, to mimo że ich bliżej nie określa, odsyłając w tej mierze do wiedzy profesjonalnej, tworzy normę prawną, wiążącą wszystkie podmioty, do których jest ona adresowana. Norma ta wpisuje się w całokształt norm prawnych obowiązujących na obszarze RP. Staje się materialnoprawną podstawą do działania organów sprawujących nadzór nad jednostkami samorządu terytorialnego i jako taka nie narusza kryterium nadzoru nad samorządem terytorialnym, którym stosownie do regulacji art. 171 ust. 1 Konstytucji RP jest legalność.” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2004 roku, sygn. OSK 366/04).
W konsekwencji sądy administracyjne w niektórych orzeczeniach przyjmują, iż negatywna ocenia ministra właściwego do spraw administracji publicznej wskazuje, iż projekty herbu lub flagi przedstawione przez daną jednostkę samorządu terytorialnego nie są zgodne z wymogami określonymi w art. 3 ust. 2 ustawy o mundurach i odznaczeniach (por. wyrok NSA z 25 maja 2006 roku, sygn. I OSK 462/06). Przy analizie tego typu orzeczenia pojawia się pytanie, czy prezentowana przez sądy wykładnia nie jest próbą ucieczki do skomplikowanej oceny legalności kontrolowanych uchwał przez pryzmat zasad heraldyki i weksylologii na rzecz ujęcia formalnego, w którym sąd bada wyłącznie dopełnienie przewidzianej przez prawo procedury, pozostawiając poza swoją oceną prawidłowość (legalność) opinii ministra właściwego do spraw administracji.
Mając powyższe na uwadze, rozważyć należy możliwość odrębnego zaskarżenia negatywnej opinii ministra właściwego do spraw administracji publicznej w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, iż m.in. stanowiska zajęte w trybie art. 89 podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Dopuszczalność skargi w tym zakresie wynika m.in. z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2009 roku (sygn. II OSK 301/09), w którym stwierdzono, iż „opinia ministra właściwego do spraw administracji publicznej, o której mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach jest aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. [tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która w przywołanym przepisie stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego – przyp. M.K.]”.
Terminy
Opinia ministra w przedmiotowym zakresie powinna być wydana w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku o jej wydanie. Jest to więc termin zdecydowanie dłuższy, aniżeli podstawowy termin na zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie uchwały rady gminy, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na gruncie ustrojowej ustawy samorządowej termin ten co do zasady wynosi 14 dni, zaś w przypadku konieczności współdziałania ze strony organu stanowiącego innej JST termin ten wynosi dni 30. Pomimo szczególnego terminu w powyższym zakresie rozważyć należy konsekwencje jego bezskutecznego upływu, a więc braku decyzji ministra w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Zasadne wydaje się przyjęcie, iż w tego typu sytuacji zastosowanie znajdzie art. 89 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż jeżeli właściwy organ nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę z upływem terminu określonego ustawie. Podkreślić jednakże należy, iż tego typu sytuacja wiązać się może z ryzykiem odmiennej interpretacji ze strony organów nadzoru bądź sądów administracyjnych, co w konsekwencji może się wiązać z koniecznością prowadzenia długotrwałego sporu prawnego. Kwalifikacja przedmiotowej opinii jako szczególnego środka nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. zdaje się wykluczać przy tym możliwość wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zmiana herbu
Powyższe zasady bez wątpienia odnieść należy do ustanawiania herbu gminy po raz pierwszy. Pojawia się jednak pytanie, czy winny one znaleźć zastosowanie także w przypadku późniejszej zmiany herbu albo w przypadku nowelizacji aktu, w którym ustanowiono herb gminy, jednakże bez jego faktycznej zmiany (np. uchwalenie nowego statutu, w którym zamieszczono taki sam herb, jak wcześniej). Jako zasadę należy przyjąć, iż każda zmiana herbu wymaga opinii ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Dotyczyć to będzie także sytuacji, w której rada gminy uchwala nowy statut, uchylając w tym zakresie wcześniejszy. Opinia ministra służy w tym przypadku potwierdzeniu, iż herb określony w nowym statucie jest tożsamy z herbem wcześniejszym. W orzecznictwie sądów administracyjnych można jednak spotkać orzeczenia, które dopuszczają w tym zakresie wyjątki. W wyroku z 28 października 2008 roku (sygn. II OSK 1381/08) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż „wyrażenia «mogą ustanawiać» oraz «ustanawiane są», o jakich mowa w treści art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o odznakach i mundurach, powinny być rozumiane w znaczeniu materialnym, jako wprowadzenie istotnie nowych symboli lub ich elementów, tudzież ich zmiany, a nie pojmowane wyłącznie w sensie formalnym, postrzeganym jedynie jako sam fakt podjęcia nowej uchwały w tej materii. (…)” (podobnie: wyrok NSA z 17 kwietnia 2014 roku, sygn. II OSK 564/14). Co prawda wyrok ten dotyczył sytuacji intertemporalnej (dotychczasowe symbole zostały ustanowione przed wejściem w życie przepisów wymagających zasięgnięcia opinii ministra, co w ocenie Sądu miało istotne znaczenie w sprawie), jednakże tezy w nim zawarte mogą być stosowane także w innych sytuacjach. Podkreślić jednakże należy, iż wyrok ten spotkał się z krytyką niektórych przedstawicieli doktryny (por. T. Lewandowski, Glosa do wyroku NSA z 28 października 2008 roku, System Informacji Prawnej LEX). Wyrok ten nie jest przy tym wiążący dla innych składów orzekających, w konsekwencji czego każdorazowe odstąpienie od uzyskania opinii ministra właściwego do spraw administracji publicznej w sytuacji podejmowania nowej uchwały dotyczącej herbu gminy, zawierającej tożsame elementy co uchwała wcześniejsza, rodzi ryzyko jej zakwestionowania przez organy nadzoru lub sąd administracyjny, które mogą nie podzielić prezentowanego powyżej stanowiska NSA.
Przedstawione w artykule orzecznictwo sądów administracyjnych może stanowić sygnał dla ustawodawcy, aby dokonać nowelizacji przedmiotowych przepisów poprzez ich doprecyzowanie, co umożliwi uniknięcie sporów prawnych na przyszłość. Przywołane przykłady wskazują nadto, jak ogromne znaczenie na gruncie prawa samorządowego ma orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym częstokroć odchodzi się od wyników wykładni literalnej na rzecz wykładni systemowej i celowościowej. Tym samym nawet z pozoru jasne i oczywiste przepisy mogą mieć w praktyce zaskakująco inne znaczenie.
*partner w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, redaktor naczelny portalu „Prawo dla samorządu”
Zapraszamy do udziału w
XIV SAMORZĄDOWYM FORUM KAPITAŁU I FINANSÓW
22-23 września 2016 r.
Międzynarodowe Centrum Kongresowe, Katowice
Zapraszamy do udziału w największym i najbardziej prestiżowym wydarzeniu konferencyjnym w Polsce, poświęconym jednostkom samorządu terytorialnego.
Wszelkie informacje na www.samorzadoweforum.pl
