Prawo domagania się przekazania informacji o wynagrodzeniu osób zatrudnionych w Urzędzie Marszałkowskim na kierowniczych stanowiskach - odnosi się do informacji, która jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.) Informacją tą jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy). Sprawą taką, będzie więc niewątpliwie informacja odnosząca się do majątku jednostki samorządu terytorialnego (województwa) i sposobu gospodarowania nim. Z zagadnieniem tym, co oczywiste, związane jest wydatkowanie środków województwa na wypłatę określonym grupom pracowników należnego wynagrodzenia za pracę.
Podstawowym problemem w opisywanej sprawie jest ocena zasadności odmowy udostępnienia stronie skarżącej - Stowarzyszeniu [...], informacji publicznej dotyczącej wysokości wynagrodzenia oraz nagród otrzymywanych przez pracowników zajmujących kierownicze stanowiska w Urzędzie Marszałkowskim Województwa.
Kierownicy komórek organizacyjnych
Wobec faktu, iż organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej - Marszałek Województwa udzielił stronie skarżącej informacji o wynagrodzeniu i nagrodach otrzymywanych przez Zarząd Województwa, a także przez dyrektorów poszczególnych departamentów wskazanego Urzędu, oceny wymagało, czy podlegają udostępnieniu także informacje o wynagrodzeniu i nagrodach, które otrzymują kierownicy innych niż wyżej wymienione komórek organizacyjnych Urzędu Marszałkowskiego tj. wydziałów, zespołów, departamentów i kancelarii. Orzekające w sprawie organy administracji obu instancji, jako przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej wskazywały okoliczność, iż osoby zatrudnione na stanowiskach kierowników komórek organizacyjnych każdego szczebla (departamentu, kancelarii, wydziału, biura, zespołu) w Urzędzie Marszałkowskim Województwa, z uwagi na zakres powierzonych im obowiązków pracowniczych - nie są osobami, które "pełnią funkcje publiczne". Ta z kolei okoliczność, zdaniem organów oznaczała, że prawo do uzyskania informacji publicznej o wynagrodzeniu wskazanych kategorii osób, podlega ograniczeniu, ze względu na ochronę ich prywatności.
Ograniczenia
Zgodnie z art. 5 ust, 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu m.in. na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna (...) rezygnuje z przysługującego jej prawa.
Na gruncie kontrolowanej sprawy powstaje więc pytanie, czy kierownicy wydziałów, zespołów, departamentów i kancelarii Urzędu Marszałkowskiego są osobami, które pełnią funkcje publiczne lub mają związek z pełnieniem funkcji publicznych. Spełnienie powyższej przesłanki wyklucza bowiem możliwość odmowy udzielenia informacji publicznej, z powołaniem się na kwestię prywatności osoby fizycznej.
Odnosząc się do wskazanego zagadnienia, należy zauważyć, że ocena tego, czy określone osoby zatrudnione na stanowiskach kierowniczych w Urzędzie Marszałkowskim, są osobami pełniącymi funkcje publiczne lub czy osoby te uznane być mogą za osoby mogące mieć związek z pełnieniem funkcji publicznych, winna być przeprowadzona przy uwzględnieniu kilku regulacji prawnych oraz poglądów wyrażonych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i doktrynie.
Kodeks karny
W pierwszej kolejności należy wskazać na art. 115 par, 19 Kodeksu karnego. W przepisie tym zdefiniowane jest bowiem pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną". Osobą taką jest: funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę. Nadto, należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 115 par. 13 Kodeksu karnego, "funkcjonariuszem publicznym" jest m.in. osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni jedynie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych.
Z zestawienia cytowanych definicji wynika, że osoba będąca pracownikiem zatrudnionym w jednostce samorządu terytorialnego (np. w Urzędzie Marszałkowskim), o ile nie wykonuje wyłącznie czynności usługowych na rzecz zatrudnianej jednostki, przy uwzględnieniu zakresu obowiązków tej osoby, może być uznana za funkcjonariusza publicznego, a przez to za osobę pełniącą funkcję publiczną.
Należy zwrócić także uwagę, iż w literaturze wskazuje się, że pojęcie funkcjonariusza publicznego jako osoby pełniącej funkcje publiczne, na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej, niż stanowi o tym cytowany art. 115 § 13 k.k. Na podstawie u.d.i.p. osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej. jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują zadania powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (tak: I, Kamińska, w: M. Rozbicka-Ostrowska, L Kamińska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, teza 2 do art. 5: wyd, LexisNexis).
Interpretacja Trybunału Konstytucyjnego
Wskazać także należy, iż Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 marca 2006 r. (sygn. akt K. 17/2005; LexPolonica nr 402772). wydanym na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjął, że ustalenie tego, czy funkcja sprawowana przez określona osobę, jest funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy osoba ta w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Trybunał podkreślił, iż nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, ze określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można. zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach, organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.
Zdaniem sądu czynności usługowe lub techniczne, które wskazuje Trybunał jako dystynkcję między osobami pełniącymi funkcje publiczne, a osobami, które funkcji takich nie pełnią, odnosić należy do zadań niemających władczego charakteru, a sprawowanych np. przez kierowców, osoby sprzątające, portierów, pracowników ochrony, serwis techniczny.
W kontekście przedstawiony poglądów i regulacji prawnych, nie sposób uznać, że kierownicy departamentów, kancelarii, wydziałów, biur oraz zespołów zatrudnieni w Urzędzie Marszałkowskim, pełnić mogą czynności, które są czynnościami "wyłącznie usługowymi" w rozumieniu wyżej przedstawionym. Podstawową rolą kierowników wymienionych jednostek organizacyjnych jest "przygotowywanie rozstrzygnięć i opracowywanie wstępnych wersji dokumentów (projektów), które dopiero są weryfikowane i akceptowane przez dyrektora i zarząd województwa". Z powyższego określenia wynika więc niezbicie, że rola kierowników wskazanych komórek organizacyjnych Urzędu Marszałkowskiego - odnosi się do "przygotowywania decyzji", a wiec wstępnego zredagowania rozstrzygnięcia (czynności) o władczyni charakterze. Wskazane osoby mają, co najmniej "nieznaczny" wpływ na decyzje podejmowane przez Urząd, w którym są zatrudnione. Jak wynika z cytowanego wyżej uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, posiadanie choćby wąskiego zakresu kompetencji decyzyjnych realizowanych w ramach zatrudniającej instytucji publicznej, świadczyć może o tym, iż w konkretnym przypadku, dana osoba pełnić może funkcje publiczne.
(Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 2 września 2014 r,, sygn. akt USA/Kr 940/14}
