W dniu 10 listopada 2017 roku do Sejmu wpłynął projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, którego autorami są posłowie Klubu Parlamentarnego Prawo i Sprawiedliwość. Projektodawcy deklarowali, iż celem złożonego przez nich projektu jest zwiększenie udziału obywateli w procesie kontrolowania oraz funkcjonowania niektórych organów publicznych – władzy samorządowej oraz zwiększenie roli społeczeństwa w procesie wybierania organów pochodzących z wyborów powszechnych, a także w kontroli tego procesu i organów odpowiadających za przygotowanie i przeprowadzenie wyborów.
Bardzo obszerny projekt (liczący pierwotnie 72 strony!) procedowany był w niezwykle szybkim tempie. Już 13 listopada projekt został skierowany do pierwszego czytania, które odbyło się zaledwie po 11 dniach (tj. 24 listopada). Następnie trafił do komisji nadzwyczajnej, która już 7 grudnia przedstawiła swoje sprawozdanie. Drugie czytanie – w trakcie którego zgłoszono szereg istotnych poprawek (w tym ze strony projektodawców) – odbyło się już 13 grudnia, zaś dzień później Sejm głosami posłów PiS oraz połowy Klubu Poselskiego Wolni i Solidarni uchwalił ustawę. Senat na posiedzeniu w dniu 21 grudnia zgłosił kolejne poprawki. Ich rozpatrzeniem Sejm zajmie się najprawdopodobniej na posiedzeniu zaplanowanym na 9–10 stycznia 2018 roku.
Zmiany w ustrojowych ustawach samorządowych
Uchwalona przez Sejm ustawa, do której zgłoszono poprawki senackie, składa się de facto z dwóch niezależnych od siebie części. Pierwsza z nich zawiera zbliżone do siebie zmiany we wszystkich trzech ustrojowych ustawach samorządowych. Część druga poświęcona jest zmianom w kodeksie wyborczym.
Wśród zmian w ustrojowych ustawach samorządowych na szczególną uwagę zasługują nowe przepisy dotyczące:
1) budżetów obywatelskich (w tym wprowadzenie obligatoryjnego budżetu obywatelskiego w wysokości co najmniej 0,5 proc. wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu w gminach będących miastami na prawach powiatu);
2) trybu głosowania przez organy stanowiące JST (obligatoryjne głosowanie imienne);
3) konieczności zapewnienia transmisji obrad organów stanowiących JST;
4) uprawnień przewodniczących klubów radnych w zakresie ustalania porządku obrad organu stanowiącego JST;
5) zasad funkcjonowania pracowników samorządowych wykonujących zadania organizacyjne, prawne oraz inne zadania związane z funkcjonowaniem organu stanowiącego JST, komisji i radnych;
6) trybu corocznego rozpatrywania raportu o stanie JST przygotowywanego zgodnie z wytycznymi organu stanowiącego przez organ wykonawczy (w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta);
7) obligatoryjnego powołania przez organy stanowiące komisji skarg, wniosków i petycji;
8) uprawnień kontrolnych poszczególnych radnych (przyznanie radnym prawa do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy/starostwa powiatowego/urzędu marszałkowskiego, a także spółek z udziałem danej JST, spółek handlowych z udziałem samorządowych osób prawnych, samorządowych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych samorządowych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej);
9) zasad składania interpelacji i zapytań przez radnych;
10) zasad obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej.
Na etapie prac parlamentarnych do projektu ustawy wprowadzono przepisy wydłużające kadencję wszystkich organów samorządu terytorialnego. W konsekwencji począwszy od wyborów samorządowych w 2018 roku kadencja organów samorządu terytorialnego wynosić będzie 5 lat (a nie tak jak obecnie 4).
Jednocześnie projektodawcy wycofali się z części pierwotnie proponowanych zmian, w tym m.in. zmiany trybu powoływania skarbnika (co miało być wyłączną kompetencją organu stanowiącego).
Zgodnie z ustawą nowelizującą przepisy ustrojowych ustaw samorządowych w brzmieniu nadanym w wyniku nowelizacji stosuje się do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego następujących po kadencji, w czasie której niniejsza ustawa weszła w życie. Jednocześnie w ustawie nowelizującej brak jest przepisów, które regulowałyby wpływ powyższych zmian na obowiązywanie dotychczasowych uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym ich statutów. Może to w przyszłości stanowić źródło istotnych sporów prawnych w tym zakresie.
Zmiany w kodeksie wyborczym
Szereg istotnych zmian wprowadzono także do kodeksu wyborczego. Część z nich bezpośrednio wpłynie na sposób przeprowadzenia najbliższych wyborów samorządowych.
Za najbardziej kontrowersyjną zmianę uznać należy wprowadzenie ograniczenia liczby kadencji w przypadku organów wykonawczych gmin. Po wprowadzeniu wielu poprawek do pierwotnego projektu ustawy przyjęto, iż nie ma prawa wybieralności w wyborach wójta w danej gminie (pierwotny zakres zakazu uzasadniał przyjęcie, iż obejmuje on wszystkie gminy) osoba, która została uprzednio dwukrotnie wybrana na wójta w tej gminie w wyborach wójta zarządzonych na podstawie art. 474 § 1 kodeksu wyborczego. Przepis ten nie dotyczy wybrania na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Intencją projektodawców jest bowiem, aby przepisy te znajdowały zastosowanie wyłącznie na przyszłość, a więc bez uwzględnienia dotychczasowych kadencji. Oznacza to, iż po raz pierwszy opisywane ograniczenie powinno znaleźć zastosowanie w wyborach przeprowadzonych w 2028 roku. Abstrahując od oceny tych przepisów pod względem legislacyjnym, jednoznacznie stwierdzić należy, iż zaproponowane w nich rozwiązanie pozostaje w sprzeczności z obecnie obowiązującą Konstytucją RP. Faktu tego nie zmienia ani wydłużenie kadencji, ani też zastosowanie wspomnianych rozwiązań wyłącznie na przyszłość. Ograniczenie biernego prawa wyborczego stanowi bowiem równoczesne ograniczenie prawa czynnego uniemożliwiające członkom społeczności lokalnej swobodne decydowanie o wyborze osoby mającej pełnić funkcje wójta. Jak bowiem słusznie wskazano w ekspertyzie prawnej sporządzonej na zlecenie Związku Miast Polskich przez zespół prawników kierowany przez prof. Krystiana Ziemskiego: „Konstytucyjnych zasad samorządowego prawa wyborczego związanych z wyborem organów wykonawczych nie można rekonstruować wyłącznie na podstawie art. 169 ust. 3 Konstytucji RP wskazując, iż w tym zakresie ustawodawcy pozostawiono pełną swobodę regulacyjną. Zasady samorządowego prawa wyborczego związane z wyborem organów wykonawczych powinny być rekonstruowane z uwzględnieniem całokształtu regulacji konstytucyjnych i wynikających z nich wartości, w tym zasady pomocniczości (subsydiarności) wyrażonej w Preambule Konstytucji RP, naczelnych zasad ustrojowych wyrażonych w Rozdziale I, wolności i praw wyrażonych w Rozdziale II oraz całokształtu regulacji odnoszących się do samorządu terytorialnego wyrażonych w Rozdziale VII.”.
Jednocześnie uchwalona przez Sejm ustawa przewiduje, iż kandydat na wójta nie będzie mógł jednocześnie kandydować do rady powiatu i sejmiku województwa. Kandydat na wójta będzie mógł kandydować do rady gminy tylko na obszarze gminy, w której kandyduje na wójta.
Komisarz podzieli gminę na obwody
Za nie mniej kontrowersyjną zmianę uznać należy przyznanie kompetencji do podziału gminy na stałe obwody głosowania komisarzowi wyborczemu. Dotychczas kompetencja ta przysługiwała radzie gminy. Jej uchwała w tym zakresie powszechnie uznawana była za akt prawa miejscowego. Tego typu akty powszechnie obowiązujące – zgodnie z Konstytucją RP – mogą być stanowione wyłącznie przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej. Za wysoce dyskusyjne uznać należy zaliczenie komisarza wyborczego do drugiej z ww. kategorii, aczkolwiek przyznanie w wyniku nowelizacji nowych kompetencji ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych może mieć wpływ na ostateczny sposób oceny tego organu. Zmienione przepisy w tym zakresie zaczną obowiązywać dopiero od 1 stycznia 2019 roku. Do tego czasu na mocy przepisów przejściowych rada gminy dokona podziału gminy na okręgi wyborcze w wyborach do rady gminy w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Przy ustalaniu podziału gminy na okręgi wyborcze rada gminy zobowiązana będzie uwzględnić liczbę mieszkańców ujętych w stałym rejestrze wyborców danej gminy na koniec kwartału poprzedzającego kwartał, w którym rada gminy dokonuje podziału gminy na okręgi wyborcze. Jeżeli rada gminy nie dokona podziału gminy na okręgi wyborcze w powyższym terminie, podziału dokona komisarz wyborczy w terminie 14 dni od dnia upływu terminu. Także to rozwiązanie budzić może uzasadnione wątpliwości natury konstytucyjnej. Zarządzenia zastępcze podejmowane w przypadku braku przewidzianych prawem działań ze strony organów samorządu winien bowiem podejmować organ nadzoru, którym co do zasady jest wojewoda (organ ten jako terenowy organ administracji rządowej może stanowić akty prawa miejscowego).
W powyższym kontekście warto również zwrócić uwagę na zmianę wielkości stałych okręgów wyborczych. Ustawa nowelizująca przewiduje, iż stały obwód głosowania powinien obejmować od 500 do 4000 mieszkańców (obecnie: od 500 do 3000 mieszkańców). W przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami obwód może obejmować mniejszą liczbę mieszkańców.
Nie mniej istotne są zmiany dotyczące wyborów do rad gmin w gminach powyżej 20 000 mieszkańców. W ich przypadku podziału mandatów pomiędzy listy kandydatów dokonywać się będzie proporcjonalnie do łącznej liczby ważnie oddanych głosów odpowiednio na kandydatów danej listy.
Organy wyborcze
Za niezwykle kontrowersyjne uznać również należy zmiany dotyczące organów wyborczych, w tym składu Państwowej Komisji Wyborczej. Obecnie w jej skład wchodzi 9 sędziów (po trzech sędziów wskazanych przez prezesa Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego). Ustawa nowelizująca zakłada, iż w skład najważniejszego organu wyborczego wchodzić będzie jeden sędzia wskazany przez prezesa TK, jeden sędzia wskazany przez prezesa NSA oraz 7 osób mających kwalifikacje do zajmowania stanowiska sędziego wybranych przez Sejm (zwykłą większością głosów). Kadencja członków PKW ma być równa kadencji Sejmu. PKW ma także powoływać szefa Krajowego Biura Wyborczego. Trzech kandydatów na to stanowisko przedstawiać będzie minister właściwy do spraw wewnętrznych, we wniosku złożonym po zasięgnięciu opinii szefa Kancelarii Sejmu, szefa Kancelarii Senatu oraz szefa Kancelarii Prezydenta. Kadencja obecnej Państwowej Komisji Wyborczej ma wygasnąć z pierwszym dniem kadencji Sejmu następującej po kadencji, w czasie której przedmiotowa ustawa wejdzie w życie.
Zmiany dotyczyć mają także komisarzy wyborczych. Nie będą oni tak jak dotychczas wybierani spośród sędziów. Wyboru 100 komisarzy dokona Państwowa Komisja Wyborcza na wniosek ministra właściwego do spraw wewnętrznych, spośród osób mających wykształcenie wyższe prawnicze. Senat zaproponował w tym zakresie wprowadzenie dodatkowej przesłanki w postaci dawania rękojmi należytego pełnienia tej funkcji. Dodatkowo wobec komisarzy wprowadzono nakaz apolityczności.
Komisarze wyborczy staną się zwierzchnikami urzędników wyborczych, działających w każdej gminie, którzy powoływani będą przez szefa Państwowego Biura Wyborczego. Urzędnicy ci co do zasady nie będą mogli być ujęci w stałym rejestrze wyborców objętym zakresem swojego działania. Urzędnicy wyborczy będą powoływani dla obszaru danej gminy w liczbie niezbędnej do zapewnienia prawidłowego i sprawnego funkcjonowania obwodowych komisji wyborczych, na okres 6 lat, spośród pracowników urzędów obsługujących: organy administracji rządowej, samorządowej lub jednostek im podległych lub przez nie nadzorowanych, posiadających wykształcenie wyższe.
W celu zapewnienia obsługi oraz warunków pracy umożliwiających prawidłowe wykonywanie zadań przez urzędników wyborczych, szef Krajowego Biura Wyborczego będzie zawierał z właściwym miejscowo wójtem porozumienie, określające w szczególności warunki organizacyjno-administracyjne, techniczne oraz zasady pokrywania kosztów z tym związanych.
W dalszym ciągu ważą się losy głosowania korespondencyjnego. W uchwalonej przez Sejm ustawie całkowicie wyeliminowano tego typu rozwiązanie. Senat zaproponował jego częściowe ograniczenie, proponując umożliwienie korzystania z tej opcji przez osoby niepełnosprawne, które zgłoszą zamiar głosowania korespondencyjnego. Tym samym z opcji tej nie będą mogły skorzystać inne osoby, w tym osoby w podeszłym wieku czy też osoby obłożnie chore.
Wśród pozostałych zmian warto zwrócić uwagę na przywrócenie jednodniowych wyborów, co oznacza likwidację możliwości wyborów dwudniowych. W przypadku każdych wyborów – w tym wyborów samorządowych – powoływane będą równolegle dwie komisji wyborcze: jedna zajmująca się przeprowadzeniem głosowania w obwodzie, druga zajmująca się ustaleniem wyników głosowania w obwodzie.
Ustawa nowelizująca wprowadza także obowiązek zapewnienia transmisji z lokalu wyborczego za pośrednictwem publicznie dostępnej sieci elektronicznego przekazywania danych. Transmisja obejmować ma okres od podjęcia przez obwodową komisję wyborczą ds. przeprowadzenia głosowania w obwodzie czynności związanych ze sprawdzeniem urn wyborczych przed rozpoczęciem głosowania do podpisania protokołu. Szczegółowe informacje o dostępie do transmisji podawane będą co najmniej na 24 godziny przed rozpoczęciem głosowania na stronie internetowej Państwowej Komisji Wyborczej.
Podsumowanie
Ustawę o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych pod wieloma względami należy ocenić negatywnie. W szczególności krytycznie należy odnieść się do łączenia w jednym projekcie zasadniczo odmiennych kwestii związanych z ustrojowymi ustawami samorządowymi i prawem wyborczym. Znacząco utrudnia to rzetelną dyskusję pozwalającą na wypracowanie optymalnych rozwiązań. Równie negatywnie należy ocenić tryb procedowania nad omawianym projektem, który narusza standardy rzetelnej i prawidłowej legislacji. Szczęśliwie na etapie prac sejmowych wycofano się z części skrajnie wadliwych rozwiązań (np. możliwość kandydowania do organów stanowiących na terenie całego województwa, w którym posiada się miejsce zamieszkania). Niestety, spora ich część – jedynie sygnalizacyjnie wskazana w niniejszym artykule – nadal pozostała w ustawie.
*partner współkierujący Działem Prawa Administracyjnego Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, redaktor naczelny czasopisma „Prawo Dla Samorządu”
