Niewątpliwie, jednym z najważniejszych zadań związanych z wdrożeniem nowelizacji z 11 stycznia są zmiany w statutach jednostek samorządu terytorialnego. Ustawodawca nie ułatwił tego zadania samorządowym prawodawcom. Od wielu tygodni toczy się dyskusja na temat wątpliwości interpretacyjnych dotyczących skutków prawnych zmian ustawodawczych dla samorządowej legislacji. Najważniejsze z wątpliwości, jakie pojawiają się w związku z tym, sprowadzają się do odpowiedzi na pytania, czy w związku z wejściem w życie nowych regulacji nie utraciły mocy dotychczasowe statuty (co powodowałoby konieczność przyjęcia całkowicie nowych statutów) oraz kiedy powinny wejść w życie zmiany w statutach? Odpowiedź na te pytania determinuje zakres, treść i dzień wejścia w życie uchwał w sprawie dostosowania statutów do nowego stanu prawnego.
Statut nowy czy nowelizacja?
Ustawa nowelizująca zmieniła zakres przepisów określających materię statutów wszystkich szczebli samorządu terytorialnego. Statut jako akt prawa miejscowego jest jednocześnie aktem wykonawczym do ustawy. Zgodnie z wywodzoną z przepisów konstytucyjnych i wyrażoną w § 32 ust. 2 „Zasad techniki prawodawczej” regułą walidacyjną, w przypadku zmiany zakresu spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym przyjmuje się, iż akt wykonawczy wydany na podstawie zmienionego upoważnienia traci moc z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego treść przepisu upoważniającego.
Należy jednak podkreślić, że szerokie zastosowanie tej reguły do każdego przypadku zmiany upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego, a zwłaszcza statutu JST jest dyskusyjne. Jest on aktem o szczególnym charakterze, wywodzonym z art. 169 ust. 4 konstytucji stanowiącego, że „ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają w granicach ustaw, ich organy stanowiące”. Uznaje się więc, że statut, pozostając aktem podustawowym, jest także aktem samoistnym, stanowionym w ramach konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności ustrojowej samorządu, z tym że musi mieścić się w granicach wyznaczonych ustawami. Niezależnie od tego uwarunkowania podkreślić także należy, że po zmianie treści upoważnienia ustawowego akty prawa miejscowego tracą moc jedynie w przypadku, gdy „w wyniku nowelizacji doszło do zmiany upoważnienia ustawowego w zakresie jego istotnych elementów (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015 s. 319).
Zakres zmian, jakie wprowadzono do przepisów ustaw określających sprawy regulowane obligatoryjnie w statutach jest stosunkowo niewielki i częściowo pokrywa się z już funkcjonującymi instytucjami prawnymi. Właściwie jedyna ustawowa nowość normatywna, która ma być regulowana w statucie to zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji, choć nie można wykluczyć, że niektóre statuty przewidują już działanie identycznie nazwanego organu. Faktyczny zakres zmian w konkretnym statucie, jakie będą skutkami rozszerzenia materii statutowej będzie bardzo często większy, gdyż wynikają one z jego już obowiązującej treści „nakładającej się” na nowe instytucje prawne (np. szczegóły jawności obrad organu stanowiącego albo wcześniej wprowadzone do statutów regulacje dotyczące interpelacji). Niezależnie jednak od tego, jak głębokie i rozległe treściowo zmiany „wymusza” nowelizacja ustaw ustrojowych należy stwierdzić, że jej wejście w życie nie spowodowało utraty mocy dotychczasowych statutów. W przypadku niedokonania odpowiednich zmian w terminie, od którego zmiany muszą obowiązywać, statuty utracą więc moc jedynie w zakresie, w jakim będą sprzeczne z przepisami ustawowymi.
Jak wynika z powyższego, aby wdrożyć zmiany statutowe wynikające z ustawy z 11 stycznia 2018 r., nie musi być przyjmowany nowy statut, a wystarczy jego nowelizacja. Ostateczna decyzja w tej sprawie pozostaje w sferze swobodnego wyboru konkretnej rady gminy, rady powiatu lub sejmiku województwa, z tym zastrzeżeniem, że jeżeli do statutu miałyby być „przy okazji” wprowadzane inne niż związane z wdrożeniem ustawy nowelizującej liczne zmiany merytoryczne, naruszające jego dotychczasową konstrukcję lub statut był wcześniej wielokrotnie nowelizowany i kolejne zmiany mogą utrudnić korzystanie z niego, to lepszym rozwiązaniem może jednak być uchwalenie nowego statutu. W tym kontekście warto też przypomnieć, że zgodnie z art. 16 ust. 3 z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (DzU z 2017 r. poz. 1523) organ stanowiący statut jest obowiązany zapewnić ogłoszenie tekstu jednolitego statutu, nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji.
Pełny tekst w archiwum PST WSPÓLNOTA >>>
