Ustawą z 23 czerwca o zmianie ustawy systemie oświaty i niektórych innych ustaw wprowadzono kolejne 45 stron wpisane do najważniejszego aktu prawnego dla edukacji, które wsparte zostały potężnym, niemal 50-stronicowym uzasadnieniem. Trudno nie odnieść się do tego, jak wygląda ów dokument („po art. 44zzzx dodaje się art. 44zzzy”!). Skutkiem kolejnej dużej zmiany aktualny kształt ustawy przypomina człowieka, któremu aplikuje się coraz większą dawkę sterydów, co powoduje z czasem taką opuchliznę, że trudno jest odnaleźć elementy jego twarzy bez penetracji z lupą w garści. To nieco złośliwe porównanie ma na celu zrozumienie dla tych, którzy z benedyktyńską cierpliwością próbują odnaleźć w ustawie ważne dla nich zapisy.
Taka sytuacja jest rzekomo następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który mówi, że: „Art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (DzU z 2004 r. ze zm.) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”. Tymczasem konsekwencją tego wyroku było jedynie stwierdzenie nieważności artykułu, na podstawie którego MEN wydało rozporządzenie o przyjmowaniu do jednostek oświatowych, ocenianiu, klasyfikowaniu i promowaniu uczniów i słuchaczy. Skutkiem tego mamy dwa artykuły (20 i 44), które zajmują 88 stron ustawy. Ale od czasu nowelizacji będącej konsekwencją wyroku TK mają miejsce kolejne zmiany – wszystko trafia do tej jednej, jedynej dla systemu oświaty ustawy – według stanu na 18 marca bieżącego roku łącznie zapisanej w dokumencie opublikowanym przez Kancelarię Sejmu – na 346 stronach. Gdy dołożymy kolejne 45 stron ostatniej aktualizacji otrzymamy akt prawny liczący niemal 400 stron!
Część dotycząca finansowania oświaty to po ostatnich zmianach ponad 40 stron. Zdecydowanie najwięcej miejsca zajmują zasady dotowania szkół i placówek publicznych prowadzonych przez podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego (art. 80 ustawy), a także tych szkół i placówek niepublicznych, które mają status jednostek publicznych (art. 90 ustawy). Zmiany wynikać mają z problemów z interpretacją przepisów w ustalaniu wysokości dotacji z tytułu prowadzenia wyżej wymienionych szkół i placówek oświatowych. I rzeczywiście tak jest. Teza ta znajduje uzasadnienie ze względu na wiele sporów między organami prowadzącymi szkoły i placówki niepubliczne a samorządami dotującymi te jednostki oświatowe. Sporów, które nierzadko kończą się w sądzie.
Wprowadzenie nowych pojęć
Dla jasności w rozumieniu pojęć związanych z określeniem właściwości gminy wprowadzono zapis odwołujący się w przypadku gmin wiejskich, miejskich czy miejsko-wiejskich do zapisów w krajowym rejestrze urzędowym podziału terytorialnego kraju. Tak jak tam gmina jest zakwalifikowana, tak należy ją nazywać na gruncie ustawy o systemie oświaty. Kolejne pojęcie to określenie roku budżetowego w ujęciu ustawy o dochodach JST (rok budżetowy to rok, na który jest uchwalana ustawa budżetowa). Przez liczbę mieszkańców w oparciu o zapisy tej samej ustawy należy rozumieć stan na 31 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy. Innym bardzo ważnym nowym określeniem wprowadzonym do ustawy o systemie oświaty (dalej zwanej ustawą) jest wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w gminie. Tu przywołuje się znów ustawę o dochodach JST, której ust. 2 i 4 art. 20 w pewnym uproszczeniu mówią, że kwota dochodów podatkowych na jednego mieszkańca to wynik podzielenia kwoty dochodów podatkowych gminy w roku poprzedzającym rok bazowy (rok bazowy – zgodnie z ustawą o dochodach JST to rok poprzedzającym dany rok budżetowy) przez liczbę mieszkańców. Wynika z tego, że dla celów ustawy bierze się pod uwagę podatki sprzed dwóch lat w stosunku do danego roku budżetowego w zestawieniu z liczbą mieszkańców na dzień przed początkiem danego roku budżetowego. Podobnie ustawa podchodzi do dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w powiecie. Wielkość ta w dalszej części ustawy zyskuje duże znaczenie.
Jak rozumieć „najbliższe”?
Kolejna grupa pojęć dotyczy tego, jak należy rozumieć określenia: najbliższa gmina, najbliższy powiat, najbliższe województwo. Takie ustalenia potrzebne są m.in. gdy szkoła lub przedszkole publiczne nie jest prowadzone przez dotujący samorząd terytorialny – tam o wysokości dotacji decyduje poziom wydatków bieżących jednostki dotującej. Kryterium decydującym o owej bliskości staje się nie tylko bliskość terytorialna, ale też poziom definiowanego wcześniej wskaźnika dochodów podatkowych na jednego mieszkańca oraz rodzaj gminy czy powiatu, o czym poniżej. Te czynniki łącznie przesądzają o tym, która z gmin graniczących powinna być uznawana za najbliższą. Jeśli nie prowadzi się w takiej gminie określonej szkoły lub przedszkola, zaglądać trzeba na teren właściwego dla gminy powiatu i tam szukać tej gminy, która ma najbliższy gminie poszukującej wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca. Jeśli i tam nie prowadzi się szukanej jednostki oświatowej, pozostaje najbliższe województwo, a w ostateczności inne województwo. Gdy trzeba ustalić najbliższe województwo w celu ustalenia wysokości dotacji dla szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, za takie uważa się to województwo, w którym siedziba sejmiku województwa jest najbliższa w linii prostej siedzibie sejmiku wojewódzkiego województwa gminy (powiatu) dotującej. Pamiętać należy, że w dwóch wypadkach w Polsce siedziba wojewody to nie siedziba sejmiku (województwa: lubuskie i kujawsko-pomorskie).
Wspomniane już rodzaje samorządów to gminy podzielone na takie kategorie, jakie występują w słowniku z art. 3 – wiejskie, miejskie, miejsko-wiejskie i na prawach powiatu. Te ostatnie znów dzielone są na te „do” i „powyżej” 150 tys. mieszkańców. Szukając „najbliższej gminy”, należy więc uwzględniać także jej rodzaj. Podobnie z powiatami – tu mamy trzy kategorie: powiaty ziemskie, powiaty grodzkie do 150 tys. mieszkańców oraz te powyżej 150 tys. mieszkańców.
Ale to nie koniec. W przypadku oddziałów przedszkolnych dodatkowym ograniczeniem jest wybieranie takiej gminy najbliższej, w której finansowanie tych jednostek oświatowych ze środków UE nie jest wyższe niż 50 proc. Na potrzeby tego zapisu wprowadzono do ustawy definicję środków z UE, posługując się art. 5 ustawy finansach publicznych. W świetle tego artykułu za największe źródła finansowania budżetów JST dostępnych dla oświaty można uznać środki pochodzące z funduszy strukturalnych. Dla porządku warto dodać, że ustawa uznaje za takie także m.in. Fundusz Spójności, Europejski Fundusz Rybacki, Europejski Fundusz Morski i Rybacki czy też środki na realizację wspólnej polityki rolnej.
Dla ułatwienia poruszania się samorządów w poszukiwaniu owych najbliższych gmin, powiatów i województw minister edukacji narodowej będzie miał za zadanie uszeregować jednostki samorządu terytorialnego pod względem najbardziej zbliżonego wskaźnika dochodów podatkowych na jednego mieszkańca. Sądzić należy, że to zdecydowanie ułatwi poszukiwania – wystarczy odnaleźć w spisie na początek gminę tego samego rodzaju, najbliższą terytorialnie i z podobnym wskaźnikiem dochodów podatkowych. Jeśli to nie da odpowiedzi na pytanie o wysokość dotacji, operację trzeba będzie powtórzyć, biorąc pod uwagę cały powiat itd.
Podstawowa kwota dotacji
Jeszcze jednym ważnym określeniem, którym posługuje się ustawodawca jest podstawowa kwota dotacji. Dla każdego szczebla samorządu oznacza ona poziom wydatków bieżących podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów, ale pomniejszonych o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych i o określone wydatki. I tak w wypadku przedszkoli do wydatków bieżących nie należy zaliczać:
a. opłat za korzystanie z przedszkoli oraz za wyżywienie,
b. środków przeznaczonych w subwencji dla gminy dotującej na niepełnosprawne dzieci z uwzględnieniem uczniów korzystających z zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz na dzieci objęte wczesnym wspomaganiem (dotacja ma być wyliczana indywidualnie, z uwzględnieniem wymienionych wyżej kategorii uczniów w szkole dotowanej),
c. wydatków pochodzących ze środków UE
d. środków z budżetu państwa, np. na realizację programu wyrównywania szans edukacyjnych.
Dla szkół kategorie zmniejszeń poziomu wydatków bieżących są nieco inne. Jednych rodzajów wydatków – co jest oczywiste – nie ma (opłaty za korzystanie z przedszkoli i wyżywienie w nich), ale pojawiają się nowe, takie jak dotacje z budżetu państwa na podręczniki i wydatki na bieżące prowadzenie internatów.
Na koniec wątku wydatków bieżących trzeba podkreślić, że ustawa wyklucza we wszystkich jednostkach samorządowych wydatki zaplanowane na wydzielonym rachunku w rozumieniu art. 223 ustawy o finansach publicznych, który wyłącznie jednostkom budżetowym oświaty pozwala gromadzić środki ze źródeł określonych przez samorząd i wydawać na cele szkolne za wyjątkiem pokrywania kosztów wynagrodzeń osobowych.
O zasadach obliczania liczby uczniów dotowanych przez samorząd, sposobach wyliczania wysokości dotacji i innych zmianach w ustawie związanych z dotacjami samorządów terytorialnych dla przedszkoli, szkół i placówek w następnym numerze „Wspólnoty”.
*dyrektor Wydziału Oświaty i Wychowania Starostwa Powiatowego w Świdnicy
