Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (DzU Nr 16, poz. 95 z późn. zm.) powierzyła gminom realizację zadań publicznych o znaczeniu lokalnym. Gmina stała się samodzielnym podmiotem wykonującym zadania publiczne na własną odpowiedzialność. Gmina ma osobowość prawną, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym). Rada gminy, z zastrzeżeniem art. 12, jest organem stanowiącym i kontrolnym gminy (art. 15 cyt. ustawy). Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1 cyt. ustawy). Rada gminy ma uprawnienia kontrolne w stosunku do zarządu i podporządkowanych mu jednostek (art. 18 ust. 3 cyt. ustawy). Artykuł 18 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym określa zakres wyłącznej właściwości rady gminy, akcentując tym samym, że rada w wymienionych sprawach jest jedynym organem uprawnionym do podejmowania decyzji. Konsekwencją tak daleko posuniętych kompetencji rady gminy jest taka ochrona prawna radnych, jak przewidziana dla funkcjonariuszy publicznych, oraz ochrona trwałości ich stosunku pracy. Ochrona ta, określona w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, nakłada na pracodawcę obowiązek uzyskania uprzedniej zgody rady gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym tej gminy. Przepis ten równocześnie nakazuje radzie odmówienie takiej zgody, gdy podstawą rozwiązania stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Do stwierdzenia, że odmowa udzielenia zgody w tych sytuacjach jest obowiązkiem rady, upoważnia użyta przez ustawodawcę imperatywna forma „rada odmówi”. Skoro przepis używa określenia „stosunek pracy”, to znaczy, że zawarty w nim obowiązek obejmuje także stosunek pracy na podstawie powołania.
Powołanie
Istotą tego stosunku (art. 69 k.p.), jak wiadomo, jest oparcie zarówno jego powstania, jak i rozwiązania na decyzji właściwego organu dokonującego powołania w celu zagwarantowania temu organowi swobody doboru kadr kierowniczych. Stosunek pracy nawiązany na podstawie powołania jest najmniej stabilny wśród znanych naszemu prawu pracy form nawiązywania stosunku pracy. Artykuł 69 k.p. wyłącza stosowanie wobec pracowników powołanych przepisów regulujących tryb postępowania przy rozwiązywaniu umów o pracę, rozpatrywanie sporów pracowniczych w części dotyczącej bezskuteczności wypowiedzeń, odszkodowań przewidzianych w razie wypowiedzenia umowy o pracę oraz przywracania do pracy. Kodeks pracy przyjmuje natychmiastową skuteczność odwołania w zakresie wykonywania funkcji. Jeżeli odwołanie nie jest połączone z oświadczeniem o rozwiązaniu umowy o pracę bez wypowiedzenia, to wywołuje skutek w postaci rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem, bez potrzeby dodatkowego oświadczenia. Odwołanie ze stanowiska jest na ogół nierozdzielnie połączone z rozwiązaniem stosunku pracy.
Ochrona trwałości stosunku pracy radnego zagwarantowana ustawą o samorządzie terytorialnym obejmuje, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, wszystkie formy nawiązania stosunku pracy. Zarówno gramatyczna, jak i celowościowa wykładnia tego przepisu przemawiają za uznaniem, że szczególna ochrona trwałości stosunku pracy radnego obejmuje także tych radnych, których stosunek pracy powstał na podstawie powołania. Ustawodawca, przyjmując w art. 25 ust. ustawy o samorządzie terytorialnym, że zgoda rady gminy jest warunkiem rozwiązania stosunku pracy z radnym, przejawił wolę ochrony wszystkich radnych – pracowników bez względu na formę nawiązania stosunku pracy. Ochrona stosunku pracy radnego ma na celu umożliwienie radnym, ze względu na szczególną rolę, jaka została powierzona gminom, jak najskuteczniejszego i najbezpieczniejszego sprawowania funkcji. Następstwem tej ochrony jest ograniczenie swobody podmiotu, który w określony w kodeksie pracy sposób nawiązał na podstawie powołania stosunek pracy z pracownikiem-radnym, w rozwiązaniu tego stosunku bez zgody rady gminy. Ograniczenie to nie ma charakteru bezwzględnego. Rozwiązanie stosunku pracy, w tym stosunku pracy na podstawie powołania, może nastąpić wtedy, gdy rada gminy wyrazi na nie zgodę. Wyrażenie zgody przez radę gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Artykuł 25 ust. 2 (zdanie drugie) ustawy o samorządzie terytorialnym nakazuje radzie odmówić wówczas zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Wtedy, gdy u podstaw rozwiązania stosunku pracy z powołania legnie sprawowanie mandatu radnego, odmowa wyrażenia zgody przez radę gminy na podstawie wspomnianego przepisu będzie zgodna z ideą ochrony funkcji radnego. Cel i znaczenie szczególnej ochrony funkcji radnego, nadane art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, stałyby się iluzoryczne i abstrakcyjne, gdyby przyjąć wyłączenie spod tej ochrony radnych, których stosunek pracy powstał na podstawie powołania.
Ogólna klauzula zawarta w art. 69 pkt 1 k.p. o wyłączeniu trybu postępowania przy rozwiązywaniu umów o pracę z pracownikami powołanymi nie ma zastosowania do pracowników zatrudnionych na podstawie powołania, będących jednocześnie radnymi. Treść art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym jednoznacznie obejmuje ochroną w nim przewidzianą wszystkich pracowników, w tym tych, którzy stali się pracownikami w następstwie powołania. Ochroną objęta jest trwałość stosunku pracy. W konsekwencji odwołania ze stanowiska pracownika powołanego radnego, skutkujące rozwiązaniem stosunku pracy bez zgody rady gminy, będzie stanowiło naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym i jako niezgodne z prawem daje pracownikowi odwołanemu prawo dochodzenia odpowiednio roszczeń określonych w art. 45 k.p. Podstawowym roszczeniem przysługującym pracownikowi powołanemu – radnemu w razie odwołania go bez zgody rady gminy ze względu na istotę stosunku pracy z powołania powinno być odszkodowanie, o którym mowa w art. 45 § 1 k.p.
(Wyrok Sądu Najwyższego z 25 lutego 2015 r., sygn. akt II PK 101/14)
